文/易招標 張利江、石新泓
“互聯(lián)網(wǎng)+”公共資源交易目前在我國還處在早期發(fā)展階段，推進速度并沒有像預(yù)期那樣順利，“市場化”雖有中央的三令五申，但并未成為主要發(fā)展方式，“互聯(lián)網(wǎng)+”公共資源交易還任重道遠。
制度框架基本形成
從總體上看，公共資源交易平臺及其電子化已有明確的制度體系作為支撐，也取得了顯著的成效。
以《電子招標投標辦法》為核心的系列制度，為電子招標投標的發(fā)展建立了相對全面的框架體系。為了落實《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購三年行動方案》，各省大都建設(shè)運營了省級電子招標投標公共服務(wù)平臺，不同程度地開展了電子招標投標，雖然有的地方實現(xiàn)了全流程電子化，有的地方還剛剛起步。
公共資源交易方面，根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》(國辦發(fā)〔2015〕63號，以下簡稱“63號文”)和《公共資源交易平臺管理暫行辦法》(2016年第39號令)，各省市出臺了相應(yīng)的平臺整合工作方案和管理辦法。大部分省份明確支持交易平臺市場化和交易場所市場化，也有部分省份鼓勵交易平臺市場化競爭，如河北、山西、山東、河南等省份，雖然開放對接第三方電子交易平臺的力度不一，但都在打破政府壟斷建設(shè)運營公共資源電子交易系統(tǒng)，朝著市場化方向發(fā)展邁出了實質(zhì)性步伐。
平臺整合推進中暴露的問題
2015年8月10日出臺的63號文，拉開了我國公共資源交易改革的大幕。該文明確提出整合的目標：“2016年6月底前，地方各級政府基本完成公共資源交易平臺整合工作。2017年6月底前，在全國范圍內(nèi)形成規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易平臺體系，基本實現(xiàn)公共資源交易全過程電子化。在此基礎(chǔ)上，逐步推動其他公共資源進入統(tǒng)一平臺進行交易，實現(xiàn)公共資源交易平臺從依托有形場所向以電子化平臺為主轉(zhuǎn)變。”
第一階段工作任務(wù)目標已經(jīng)基本完成，第二階段工作要按照李克強總理關(guān)于“公共資源交易平臺要盡快建起來、系統(tǒng)聯(lián)起來、數(shù)據(jù)用起來”的指示要求，以“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源交易”為實施路徑，以信息化驅(qū)動公共資源交易平臺深化整合( 2016年9月7日國家發(fā)展改革委副主任林念修在“全國公共資源交易平臺整合暨推進平臺系統(tǒng)貫通工作會議”上的講話)。時至今日，公共資源交易的“互聯(lián)網(wǎng)+”究竟進展如何呢?
各地代理機構(gòu)和投標人的反饋姑且不論，不妨來看李克強總理2018年4月27日在國務(wù)院第一次廉政工作會議上的講話：“目前平臺覆蓋范圍還比較窄，有些公共資源交易還沒有納進來;有關(guān)管理制度和交易規(guī)則不完善，有的資源交易只是簡單搬個家;有的地方監(jiān)管職能分散，存在多頭監(jiān)管和監(jiān)管缺失問題。要堅持‘應(yīng)進必進’原則，加快推進平臺交易全覆蓋，原則上所有公共資源交易都要納入平臺。”
從中不難做出如下推論：
1.公共資源交易平臺尚未實現(xiàn)全覆蓋，有些交易還游離在外。
2.有些交易還是按老樣子在進行，并沒有真正規(guī)范起來。
3.公共資源交易尚未建立統(tǒng)一的監(jiān)督體系。
4.公共資源交易平臺從依托有形場所向以電子化平臺為主轉(zhuǎn)變尚需時日。
在檢測認證方面，截至2018年6月底，全國范圍內(nèi)政府交易中心平臺通過檢測認證的數(shù)量為18個，企業(yè)和第三方交易平臺通過檢測認證的數(shù)量為61個(《電子招標投標辦法》話語體系的“平臺”相當于63號文話語體系的“系統(tǒng)”)。由此可以看出，政府交易中心建設(shè)的交易平臺通過檢測認證的比例極低：全國至少1500家交易中心(含分中心)建有電子招投標系統(tǒng)，通過檢驗認證的比例不足2%。特別是從與中國招標投標公共服務(wù)平臺交換的數(shù)據(jù)量來看，政府交易中心平臺的應(yīng)用遠不如企業(yè)平臺那么成熟。
堅持政府推動、社會參與的原則
電子化進程，也就是人們常說的“互聯(lián)網(wǎng)+”。雖然只有依托“互聯(lián)網(wǎng)+”才有可能實現(xiàn)“整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺”已成各界共識，中央也多次強調(diào)要盡快實現(xiàn)平臺的電子化，并有明確的時間要求，但為何這個進程未能像預(yù)期那樣?
依筆者之見，其根本原因在于沒有真正堅持63號文提出的“堅持政府推動、社會參與”和“鼓勵通過政府購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)社會力量參與平臺服務(wù)供給，提高服務(wù)質(zhì)量和效率”的基本工作原則。
公共資源交易平臺的電子化包括三方面，即交易系統(tǒng)、公共服務(wù)系統(tǒng)和行政監(jiān)督系統(tǒng)，此外還可以延伸出大數(shù)據(jù)分析決策支持系統(tǒng)等應(yīng)用。在這三個基礎(chǔ)系統(tǒng)當中，最關(guān)鍵的是交易系統(tǒng)，因為它既是支持交易各方實質(zhì)性開展活動的系統(tǒng)，又是公共服務(wù)和行政監(jiān)督兩個系統(tǒng)作用的對象。
如果不是要為交易提供便利以及對交易進行監(jiān)督，公共服務(wù)和行政監(jiān)督就沒有存在的必要。同理，公共資源交易平臺要向電子化平臺轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于交易活動的電子化。在交易系統(tǒng)沒有正常運行甚至缺位的情況下，建設(shè)公共服務(wù)系統(tǒng)和行政監(jiān)督系統(tǒng)并無意義。反之，公共服務(wù)系統(tǒng)和行政監(jiān)督系統(tǒng)缺位，交易系統(tǒng)則不可能長時間單獨存在，或者至少無法充分發(fā)揮其作用。因此，實現(xiàn)公共資源交易平臺的電子化，應(yīng)當優(yōu)先發(fā)展交易系統(tǒng)，另外兩個系統(tǒng)可以同步推進或者局部稍有滯后。
交易系統(tǒng)建設(shè)與運營的尷尬
很多地方政府認為，交易系統(tǒng)的建設(shè)運營并不難。據(jù)筆者所知，不止一個省市在63號文頒布之后考慮過建設(shè)全省大一統(tǒng)的交易系統(tǒng)，對地市一級建設(shè)交易系統(tǒng)的活動一概叫停。這些省市的系統(tǒng)如今有些已經(jīng)上線使用，但由于無法實現(xiàn)穩(wěn)定可靠運行，支撐開展省級交易活動尚且跌跌撞撞，自然無法支撐各地市完成交易活動，于是只好默許各地市重啟自建系統(tǒng)。有些省市財政緊張，無法劃撥建設(shè)運營平臺所需龐大資金，于是借助“金融創(chuàng)新”手段籌措，雖有金融機構(gòu)愿意出資，但后來還是因為各種原因計劃擱淺。
這些省市的嘗試未能取得預(yù)期成效，究其原因，一是建設(shè)運營交易平臺本質(zhì)上是一種電子商務(wù)活動，政府不宜包辦。二是技術(shù)面臨巨大挑戰(zhàn)。交易系統(tǒng)的開發(fā)是一個集法務(wù)、實務(wù)、信息技術(shù)、平臺運營于一體的復(fù)雜工程，系統(tǒng)的業(yè)務(wù)邏輯和流程比阿里、京東等電商平臺更加復(fù)雜，更是需要長時間的磨礪和優(yōu)化才有可能做到穩(wěn)定可靠。三是運營非常繁瑣，這對政府來說實在太難。例如，投標人此前從未使用過系統(tǒng)，但又通宵達旦制作投標文件，并趕在投標截止時間之前才上傳文件是常有的事，平臺運營方如果不是全天候提供強有力的客戶支撐服務(wù)，用戶體驗糟糕自不待言，影響項目正常開展也不無可能。
一些地方的交易系統(tǒng)(包括配套的公共服務(wù)系統(tǒng))對外宣稱非常領(lǐng)先，實際上由于系統(tǒng)架構(gòu)舊、功能更新慢、客戶服務(wù)差等原因，交易各方的使用體驗并不好，投標文件無法上傳的現(xiàn)象時有發(fā)生，不少地方甚至長期電子和紙質(zhì)“雙軌”并行，反而增加了各方的負擔(dān)和數(shù)據(jù)發(fā)生差錯的可能性。例如，南方某電子招投標試點城市，投標文件在開標之后還需要人工導(dǎo)入評標環(huán)節(jié)，評標結(jié)束之后還需要手工錄入中標價格，監(jiān)管機構(gòu)無奈只得出臺管理措施，嚴防代理機構(gòu)可能出現(xiàn)的疏忽。再有，筆者曾在中部某省的交易中心，目睹某機場擺渡車第二次招標因為一家投標人漏夜投標，卻始終無法上傳投標文件，導(dǎo)致投標人不足三家，項目再次招標失敗的實例。
顯然，從系統(tǒng)運營的初心，到系統(tǒng)功能的更新，再到用戶服務(wù)的貼心，還有資源投入的隨心，政府機構(gòu)都不占優(yōu)勢。因而各方對全面電子化抱有的效率、陽光、節(jié)約等期待，久久無法兌現(xiàn)也就不足為奇。
那么，為什么貫徹落實63號文提出的“社會參與”以及“鼓勵通過政府購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)社會力量參與平臺服務(wù)供給，提高服務(wù)質(zhì)量和效率”，就可以更好更快推進公共資源交易的電子化?其實只要明白公共資源交易本身屬于商業(yè)活動，政府不過是參與交易的一方，因此公共資源交易電子化屬于電子商務(wù)活動，那么這個道理就已不言自明。
市場主體提供交易系統(tǒng)
人們反對市場主體提供交易系統(tǒng)的最大理由，是擔(dān)心市場主體得不到有效監(jiān)督;相反，如果政府機構(gòu)或交易中心是“自己的”機構(gòu)，有“紀律”約束，比市場主體更加值得信任。過去幾年屢見報端的交易中心“窩案”，證明這種信任并不可靠。
當然，并不是說市場主體有更好的道德修養(yǎng)和自我約束。監(jiān)督不到位，任何機構(gòu)或個人都有可能腐化。市場主體之間的競爭關(guān)系，有利于發(fā)揮同行監(jiān)督的作用。最后，也最重要的是，電子化時代的監(jiān)督大不同于過去，只要把好系統(tǒng)檢測認證及其信息公開的關(guān)口，再加上全過程永久留痕，違規(guī)操作更難遁形�？讨矍髣z害無窮。
還有一個反對的理由，就是稱制度體系尚未完善，此時開放只會造成更大的混亂。這顯然還是受計劃經(jīng)濟思維的拘囿。解放思想，實事求是，放手讓市場去試，在實踐中不斷完善制度體系，這是我國改革開放的偉大經(jīng)驗。更何況我國的市場經(jīng)濟、招標投標、政府采購、信用管理等方面，基本的制度框架已經(jīng)就緒。相比改革開放初期，制度環(huán)境能好到哪里呢?
突破瓶頸求發(fā)展
其實電子招投標、公共資源交易平臺的整合和方案落實在取得成效的同時，仍有一些亟待突破的瓶頸：一為交易平臺市場化建設(shè)程度極低，二為交易平臺建設(shè)和運營主體不分，三為違法違規(guī)行為沒有得到有效的監(jiān)督和處罰。
交易平臺市場化建設(shè)程度極低，主要表現(xiàn)在地方各級公共資源交易平臺普遍限制、排斥市場主體建設(shè)運營的交易平臺，特別是民營資本建立的交易平臺與其對接。有的是發(fā)布相關(guān)文件，要求開放對接市場主體建設(shè)運營的交易平臺，但沒有機構(gòu)對該文件落實情況進行督查，該類文件變成擺設(shè);又比如對市場建設(shè)運營的交易平臺運營的場所和設(shè)施提出苛刻的條件，要求20多個開評標室、要求運營機構(gòu)人員通過當?shù)氐目荚嚨鹊取?/p>
交易平臺建設(shè)和運營主體不分，主要表現(xiàn)在政府往往將交易、監(jiān)督、公共服務(wù)的建設(shè)任務(wù)委托給一個部門或單位，建設(shè)部門又將系統(tǒng)開發(fā)權(quán)集中于一家企業(yè)，系統(tǒng)開發(fā)企業(yè)很多又成為系統(tǒng)運行后的運維方。在此狀況下，系統(tǒng)開發(fā)企業(yè)為了保持其既得或預(yù)期利益，常常不支持或通過技術(shù)手段延緩公共服務(wù)平臺或監(jiān)督平臺與其他交易平臺對接，妨礙了信息共享和互聯(lián)互通制度的實施。
違法違規(guī)行為沒有得到有效的監(jiān)督和處罰，比如有的公共資源交易平臺與特定的工具軟件捆綁，以技術(shù)和數(shù)據(jù)接口配套為由，要求市場主體購買工具軟件，限制符合技術(shù)規(guī)范的工具與其對接;有的公共資源交易平臺不開放數(shù)據(jù)接口，實質(zhì)上是限制了市場主體建設(shè)運營的交易平臺與其對接，對市場主體建設(shè)運營的交易平臺提出的對接要求以各種理由搪塞，阻礙交易系統(tǒng)的專業(yè)化、市場化和集約化的發(fā)展，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象沒有得到及時有效的遏制。
