文/易招標(biāo) 張利江、石新泓

“互聯(lián)網(wǎng)+”公共資源交易目前在我國(guó)還處在早期發(fā)展階段，推進(jìn)速度并沒(méi)有像預(yù)期那樣順利，“市場(chǎng)化”雖有中央的三令五申，但并未成為主要發(fā)展方式，“互聯(lián)網(wǎng)+”公共資源交易還任重道遠(yuǎn)。

制度框架基本形成

從總體上看，公共資源交易平臺(tái)及其電子化已有明確的制度體系作為支撐，也取得了顯著的成效。

以《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》為核心的系列制度，為電子招標(biāo)投標(biāo)的發(fā)展建立了相對(duì)全面的框架體系。為了落實(shí)《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購(gòu)三年行動(dòng)方案》，各省大都建設(shè)運(yùn)營(yíng)了省級(jí)電子招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)，不同程度地開(kāi)展了電子招標(biāo)投標(biāo)，雖然有的地方實(shí)現(xiàn)了全流程電子化，有的地方還剛剛起步。

公共資源交易方面，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕63號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“63號(hào)文”)和《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》(2016年第39號(hào)令)，各省市出臺(tái)了相應(yīng)的平臺(tái)整合工作方案和管理辦法。大部分省份明確支持交易平臺(tái)市場(chǎng)化和交易場(chǎng)所市場(chǎng)化，也有部分省份鼓勵(lì)交易平臺(tái)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，如河北、山西、山東、河南等省份，雖然開(kāi)放對(duì)接第三方電子交易平臺(tái)的力度不一，但都在打破政府壟斷建設(shè)運(yùn)營(yíng)公共資源電子交易系統(tǒng)，朝著市場(chǎng)化方向發(fā)展邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

平臺(tái)整合推進(jìn)中暴露的問(wèn)題

2015年8月10日出臺(tái)的63號(hào)文，拉開(kāi)了我國(guó)公共資源交易改革的大幕。該文明確提出整合的目標(biāo)：“2016年6月底前，地方各級(jí)政府基本完成公共資源交易平臺(tái)整合工作。2017年6月底前，在全國(guó)范圍內(nèi)形成規(guī)則統(tǒng)一、公開(kāi)透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)體系，基本實(shí)現(xiàn)公共資源交易全過(guò)程電子化。在此基礎(chǔ)上，逐步推動(dòng)其他公共資源進(jìn)入統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)公共資源交易平臺(tái)從依托有形場(chǎng)所向以電子化平臺(tái)為主轉(zhuǎn)變。”

第一階段工作任務(wù)目標(biāo)已經(jīng)基本完成，第二階段工作要按照李克強(qiáng)總理關(guān)于“公共資源交易平臺(tái)要盡快建起來(lái)、系統(tǒng)聯(lián)起來(lái)、數(shù)據(jù)用起來(lái)”的指示要求，以“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源交易”為實(shí)施路徑，以信息化驅(qū)動(dòng)公共資源交易平臺(tái)深化整合( 2016年9月7日國(guó)家發(fā)展改革委副主任林念修在“全國(guó)公共資源交易平臺(tái)整合暨推進(jìn)平臺(tái)系統(tǒng)貫通工作會(huì)議”上的講話)。時(shí)至今日，公共資源交易的“互聯(lián)網(wǎng)+”究竟進(jìn)展如何呢?

各地代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人的反饋姑且不論，不妨來(lái)看李克強(qiáng)總理2018年4月27日在國(guó)務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議上的講話：“目前平臺(tái)覆蓋范圍還比較窄，有些公共資源交易還沒(méi)有納進(jìn)來(lái);有關(guān)管理制度和交易規(guī)則不完善，有的資源交易只是簡(jiǎn)單搬個(gè)家;有的地方監(jiān)管職能分散，存在多頭監(jiān)管和監(jiān)管缺失問(wèn)題。要堅(jiān)持‘應(yīng)進(jìn)必進(jìn)’原則，加快推進(jìn)平臺(tái)交易全覆蓋，原則上所有公共資源交易都要納入平臺(tái)。”

從中不難做出如下推論：

1.公共資源交易平臺(tái)尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，有些交易還游離在外。

2.有些交易還是按老樣子在進(jìn)行，并沒(méi)有真正規(guī)范起來(lái)。

3.公共資源交易尚未建立統(tǒng)一的監(jiān)督體系。

4.公共資源交易平臺(tái)從依托有形場(chǎng)所向以電子化平臺(tái)為主轉(zhuǎn)變尚需時(shí)日。

在檢測(cè)認(rèn)證方面，截至2018年6月底，全國(guó)范圍內(nèi)政府交易中心平臺(tái)通過(guò)檢測(cè)認(rèn)證的數(shù)量為18個(gè)，企業(yè)和第三方交易平臺(tái)通過(guò)檢測(cè)認(rèn)證的數(shù)量為61個(gè)(《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》話語(yǔ)體系的“平臺(tái)”相當(dāng)于63號(hào)文話語(yǔ)體系的“系統(tǒng)”)。由此可以看出，政府交易中心建設(shè)的交易平臺(tái)通過(guò)檢測(cè)認(rèn)證的比例極低：全國(guó)至少1500家交易中心(含分中心)建有電子招投標(biāo)系統(tǒng)，通過(guò)檢驗(yàn)認(rèn)證的比例不足2%。特別是從與中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)交換的數(shù)據(jù)量來(lái)看，政府交易中心平臺(tái)的應(yīng)用遠(yuǎn)不如企業(yè)平臺(tái)那么成熟。

堅(jiān)持政府推動(dòng)、社會(huì)參與的原則

電子化進(jìn)程，也就是人們常說(shuō)的“互聯(lián)網(wǎng)+”。雖然只有依托“互聯(lián)網(wǎng)+”才有可能實(shí)現(xiàn)“整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)”已成各界共識(shí)，中央也多次強(qiáng)調(diào)要盡快實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的電子化，并有明確的時(shí)間要求，但為何這個(gè)進(jìn)程未能像預(yù)期那樣?

依筆者之見(jiàn)，其根本原因在于沒(méi)有真正堅(jiān)持63號(hào)文提出的“堅(jiān)持政府推動(dòng)、社會(huì)參與”和“鼓勵(lì)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，引導(dǎo)社會(huì)力量參與平臺(tái)服務(wù)供給，提高服務(wù)質(zhì)量和效率”的基本工作原則。

公共資源交易平臺(tái)的電子化包括三方面，即交易系統(tǒng)、公共服務(wù)系統(tǒng)和行政監(jiān)督系統(tǒng)，此外還可以延伸出大數(shù)據(jù)分析決策支持系統(tǒng)等應(yīng)用。在這三個(gè)基礎(chǔ)系統(tǒng)當(dāng)中，最關(guān)鍵的是交易系統(tǒng)，因?yàn)樗�既是支持交易各方�?shí)質(zhì)性開(kāi)展活動(dòng)的系統(tǒng)，又是公共服務(wù)和行政監(jiān)督兩個(gè)系統(tǒng)作用的對(duì)象。

如果不是要為交易提供便利以及對(duì)交易進(jìn)行監(jiān)督，公共服務(wù)和行政監(jiān)督就沒(méi)有存在的必要。同理，公共資源交易平臺(tái)要向電子化平臺(tái)轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于交易活動(dòng)的電子化。在交易系統(tǒng)沒(méi)有正常運(yùn)行甚至缺位的情況下，建設(shè)公共服務(wù)系統(tǒng)和行政監(jiān)督系統(tǒng)并無(wú)意義。反之，公共服務(wù)系統(tǒng)和行政監(jiān)督系統(tǒng)缺位，交易系統(tǒng)則不可能長(zhǎng)時(shí)間單獨(dú)存在，或者至少無(wú)法充分發(fā)揮其作用。因此，實(shí)現(xiàn)公共資源交易平臺(tái)的電子化，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展交易系統(tǒng)，另外兩個(gè)系統(tǒng)可以同步推進(jìn)或者局部稍有滯后。

交易系統(tǒng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的尷尬

很多地方政府認(rèn)為，交易系統(tǒng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)并不難。據(jù)筆者所知，不止一個(gè)省市在63號(hào)文頒布之后考慮過(guò)建設(shè)全省大一統(tǒng)的交易系統(tǒng)，對(duì)地市一級(jí)建設(shè)交易系統(tǒng)的活動(dòng)一概叫停。這些省市的系統(tǒng)如今有些已經(jīng)上線使用，但由于無(wú)法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定可靠運(yùn)行，支撐開(kāi)展省級(jí)交易活動(dòng)尚且跌跌撞撞，自然無(wú)法支撐各地市完成交易活動(dòng)，于是只好默許各地市重啟自建系統(tǒng)。有些省市財(cái)政緊張，無(wú)法劃撥建設(shè)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)所需龐大資金，于是借助“金融創(chuàng)新”手段籌措，雖有金融機(jī)構(gòu)愿意出資，但后來(lái)還是因?yàn)楦鞣N原因計(jì)劃擱淺。

這些省市的嘗試未能取得預(yù)期成效，究其原因，一是建設(shè)運(yùn)營(yíng)交易平臺(tái)本質(zhì)上是一種電子商務(wù)活動(dòng)，政府不宜包辦。二是技術(shù)面臨巨大挑戰(zhàn)。交易系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)是一個(gè)集法務(wù)、實(shí)務(wù)、信息技術(shù)、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)于一體的復(fù)雜工程，系統(tǒng)的業(yè)務(wù)邏輯和流程比阿里、京東等電商平臺(tái)更加復(fù)雜，更是需要長(zhǎng)時(shí)間的磨礪和優(yōu)化才有可能做到穩(wěn)定可靠。三是運(yùn)營(yíng)非常繁瑣，這對(duì)政府來(lái)說(shuō)實(shí)在太難。例如，投標(biāo)人此前從未使用過(guò)系統(tǒng)，但又通宵達(dá)旦制作投標(biāo)文件，并趕在投標(biāo)截止時(shí)間之前才上傳文件是常有的事，平臺(tái)運(yùn)營(yíng)方如果不是全天候提供強(qiáng)有力的客戶支撐服務(wù)，用戶體驗(yàn)糟糕自不待言，影響項(xiàng)目正常開(kāi)展也不無(wú)可能。

一些地方的交易系統(tǒng)(包括配套的公共服務(wù)系統(tǒng))對(duì)外宣稱非常領(lǐng)先，實(shí)際上由于系統(tǒng)架構(gòu)舊、功能更新慢、客戶服務(wù)差等原因，交易各方的使用體驗(yàn)并不好，投標(biāo)文件無(wú)法上傳的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不少地方甚至長(zhǎng)期電子和紙質(zhì)“雙軌”并行，反而增加了各方的負(fù)擔(dān)和數(shù)據(jù)發(fā)生差錯(cuò)的可能性。例如，南方某電子招投標(biāo)試點(diǎn)城市，投標(biāo)文件在開(kāi)標(biāo)之后還需要人工導(dǎo)入評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)，評(píng)標(biāo)結(jié)束之后還需要手工錄入中標(biāo)價(jià)格，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)奈只得出臺(tái)管理措施，嚴(yán)防代理機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的疏忽。再有，筆者曾在中部某省的交易中心，目睹某機(jī)場(chǎng)擺渡車(chē)第二次招標(biāo)因?yàn)橐患彝稑?biāo)人漏夜投標(biāo)，卻始終無(wú)法上傳投標(biāo)文件，導(dǎo)致投標(biāo)人不足三家，項(xiàng)目再次招標(biāo)失敗的實(shí)例。

顯然，從系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的初心，到系統(tǒng)功能的更新，再到用戶服務(wù)的貼心，還有資源投入的隨心，政府機(jī)構(gòu)都不占優(yōu)勢(shì)。因而各方對(duì)全面電子化抱有的效率、陽(yáng)光、節(jié)約等期待，久久無(wú)法兌現(xiàn)也就不足為奇。

那么，為什么貫徹落實(shí)63號(hào)文提出的“社會(huì)參與”以及“鼓勵(lì)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，引導(dǎo)社會(huì)力量參與平臺(tái)服務(wù)供給，提高服務(wù)質(zhì)量和效率”，就可以更好更快推進(jìn)公共資源交易的電子化?其實(shí)只要明白公共資源交易本身屬于商業(yè)活動(dòng)，政府不過(guò)是參與交易的一方，因此公共資源交易電子化屬于電子商務(wù)活動(dòng)，那么這個(gè)道理就已不言自明。

市場(chǎng)主體提供交易系統(tǒng)

人們反對(duì)市場(chǎng)主體提供交易系統(tǒng)的最大理由，是擔(dān)心市場(chǎng)主體得不到有效監(jiān)督;相反，如果政府機(jī)構(gòu)或交易中心是“自己的”機(jī)構(gòu)，有“紀(jì)律”約束，比市場(chǎng)主體更加值得信任。過(guò)去幾年屢見(jiàn)報(bào)端的交易中心“窩案”，證明這種信任并不可靠。

當(dāng)然，并不是說(shuō)市場(chǎng)主體有更好的道德修養(yǎng)和自我約束。監(jiān)督不到位，任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人都有可能腐化。市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，有利于發(fā)揮同行監(jiān)督的作用。最后，也最重要的是，電子化時(shí)代的監(jiān)督大不同于過(guò)去，只要把好系統(tǒng)檢測(cè)認(rèn)證及其信息公開(kāi)的關(guān)口，再加上全過(guò)程永久留痕，違規(guī)操作更難遁形。刻舟求劍遺害無(wú)窮。

還有一個(gè)反對(duì)的理由，就是稱制度體系尚未完善，此時(shí)開(kāi)放只會(huì)造成更大的混亂。這顯然還是受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的拘囿。解放思想，實(shí)事求是，放手讓市場(chǎng)去試，在實(shí)踐中不斷完善制度體系，這是我國(guó)改革開(kāi)放的偉大經(jīng)驗(yàn)。更何況我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、信用管理等方面，基本的制度框架已經(jīng)就緒。相比改革開(kāi)放初期，制度環(huán)境能好到哪里呢?

突破瓶頸求發(fā)展

其實(shí)電子招投標(biāo)、公共資源交易平臺(tái)的整合和方案落實(shí)在取得成效的同時(shí)，仍有一些亟待突破的瓶頸：一為交易平臺(tái)市場(chǎng)化建設(shè)程度極低，二為交易平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體不分，三為違法違規(guī)行為沒(méi)有得到有效的監(jiān)督和處罰。

交易平臺(tái)市場(chǎng)化建設(shè)程度極低，主要表現(xiàn)在地方各級(jí)公共資源交易平臺(tái)普遍限制、排斥市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)的交易平臺(tái)，特別是民營(yíng)資本建立的交易平臺(tái)與其對(duì)接。有的是發(fā)布相關(guān)文件，要求開(kāi)放對(duì)接市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)的交易平臺(tái)，但沒(méi)有機(jī)構(gòu)對(duì)該文件落實(shí)情況進(jìn)行督查，該類(lèi)文件變成擺設(shè);又比如對(duì)市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的交易平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的場(chǎng)所和設(shè)施提出苛刻的條件，要求20多個(gè)開(kāi)評(píng)標(biāo)室、要求運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)人員通過(guò)當(dāng)?shù)氐目荚嚨鹊取?/p>

交易平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體不分，主要表現(xiàn)在政府往往將交易、監(jiān)督、公共服務(wù)的建設(shè)任務(wù)委托給一個(gè)部門(mén)或單位，建設(shè)部門(mén)又將系統(tǒng)開(kāi)發(fā)權(quán)集中于一家企業(yè)，系統(tǒng)開(kāi)發(fā)企業(yè)很多又成為系統(tǒng)運(yùn)行后的運(yùn)維方。在此狀況下，系統(tǒng)開(kāi)發(fā)企業(yè)為了保持其既得或預(yù)期利益，常常不支持或通過(guò)技術(shù)手段延緩公共服務(wù)平臺(tái)或監(jiān)督平臺(tái)與其他交易平臺(tái)對(duì)接，妨礙了信息共享和互聯(lián)互通制度的實(shí)施。

違法違規(guī)行為沒(méi)有得到有效的監(jiān)督和處罰，比如有的公共資源交易平臺(tái)與特定的工具軟件捆綁，以技術(shù)和數(shù)據(jù)接口配套為由，要求市場(chǎng)主體購(gòu)買(mǎi)工具軟件，限制符合技術(shù)規(guī)范的工具與其對(duì)接;有的公共資源交易平臺(tái)不開(kāi)放數(shù)據(jù)接口，實(shí)質(zhì)上是限制了市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)的交易平臺(tái)與其對(duì)接，對(duì)市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)的交易平臺(tái)提出的對(duì)接要求以各種理由搪塞，阻礙交易系統(tǒng)的專業(yè)化、市場(chǎng)化和集約化的發(fā)展，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象沒(méi)有得到及時(shí)有效的遏制。