原標(biāo)題：最高法發(fā)布新司法解釋 “紅頭文件”不合法可提司法建議；涉及重大公共利益“民告官要見官”

最高法7日公布《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(《行訴解釋》)明確，在“民告官”案件中，涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。

最高法黨組副書記、副院長江必新表示，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，既能提高行政審判效率，又能有效化解行政爭議，同時(shí)也能有效促進(jìn)其依法行政。

民告官要見官

“民告官”卻往往“不見官”

2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了新修改的行政訴訟法。

“新法當(dāng)中新制度新規(guī)定較多，在司法實(shí)踐中還存在不同的理解和認(rèn)識，需要通過司法解釋進(jìn)一步統(tǒng)一、明確和細(xì)化。”最高法黨組副書記、副院長江必新說。

新的行政訴訟法第三條第三款明確：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”

“很多行政機(jī)關(guān)因?yàn)榉ㄖ我庾R不是很強(qiáng)，或者出于工作確實(shí)很忙、認(rèn)為出庭當(dāng)被告丟面子等原因，往往委托律師或一般的工作人員出庭，存在所謂的‘告官不見官’。”江必新說。

《行訴解釋》明確，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托1至2名訴訟代理人。

2015年4月，最高法曾發(fā)布《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，其中提到，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。

北京青年報(bào)記者注意到，本次《行訴解釋》則適度擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，增加了“其他參與分管的負(fù)責(zé)人”。

社會(huì)關(guān)注案件負(fù)責(zé)人須出庭

《行訴解釋》明確，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭”。

“行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員”包括“該行政機(jī)關(guān)具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員”。

根據(jù)這個(gè)解釋，被訴行政行為是地方政府作出的，地方政府法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機(jī)關(guān)工作人員，可以視為被訴政府相應(yīng)的工作人員。

北青報(bào)記者注意到，《行訴解釋》還明確了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭的情況。

涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件，以及法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。

《行訴解釋》還明確了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭的說明義務(wù)。

即行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向法院提交情況說明，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。行政機(jī)關(guān)拒絕說明理由，法院可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)提出司法建議。

“紅頭文件”不合法可提建議

“民告官”時(shí)，在對行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對依據(jù)的“紅頭文件”進(jìn)行審查。法院經(jīng)審查認(rèn)為不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，可以向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。

這樣的“紅頭文件”究竟怎么審查？《行訴解釋》明確，法院發(fā)現(xiàn)“紅頭文件”可能存在不合法的，應(yīng)當(dāng)聽取制定機(jī)關(guān)的意見，制定機(jī)關(guān)申請出庭陳述意見的，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。

根據(jù)上述解釋，有下列情形之一的，屬于“規(guī)范性文件不合法”。

1.超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍的；

2.與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；

3.沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的；

4.未履行法定批準(zhǔn)程序、公開發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序的；

5.其他違反法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形。

《行訴解釋》提到，經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，法院可以在裁判生效之日起3個(gè)月內(nèi)，提出修改或者廢止的司法建議。

村委會(huì)居委會(huì)也能成被告

同時(shí)《行訴解釋》明確了村委會(huì)、居委會(huì)的被告資格。

當(dāng)事人對村民委員會(huì)或居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村委會(huì)、居委會(huì)為被告。此外還明確了事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)的被告資格。

五行為不可訴

“職業(yè)打假人”告官將受限

新行政訴訟法實(shí)施以來，各級法院大力破除“立案難”。實(shí)行立案登記制當(dāng)年，全國法院受理一審行政案件220398件，比2014年上升55.34%，行政案件“立案難”得到初步緩解。

江必新說，投訴類行政案件等滋擾性案件數(shù)量激增。一些與自身合法權(quán)益沒有關(guān)系或者與被投訴事項(xiàng)沒有關(guān)聯(lián)的“職業(yè)打假人”、“投訴專業(yè)戶”，利用立案登記制降低門檻之機(jī)，反復(fù)向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴。被投訴機(jī)關(guān)無論作出還是不作出處理決定，“職業(yè)打假人”等都會(huì)基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。

“不是每個(gè)人在任何時(shí)候都可以在任何情況下隨便告政府的。如果大家都無限制告政府，政府的效率就會(huì)受到很大的影響。”江必新說。

《行訴解釋》明確，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的公民、法人或者其他組織具有原告主體資格。

論證研究咨詢等行為不可訴

北青報(bào)記者注意到，有的地方出現(xiàn)了對于可訴行政行為把握不準(zhǔn)、錯(cuò)誤理解立案登記和訴權(quán)濫用的現(xiàn)象。對此，《行訴解釋》增加規(guī)定了五種不可訴的行為。

江必新解釋說，該司法解釋以“排除法”的方式規(guī)定了哪些是法院不受理的行為，“除了規(guī)定的這些行為之外，都是要受理的。”

根據(jù)《行訴解釋》，行政機(jī)關(guān)在行政程序內(nèi)部所做的行為，例如內(nèi)部溝通、會(huì)簽意見、內(nèi)部報(bào)批等行為，并不對外發(fā)生法律效力，不對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益產(chǎn)生影響，屬于不可訴的行為。

“可訴的行政行為需要具備成熟性。”江必新說，在作出行政行為之前，行政機(jī)關(guān)一般要為作出行政行為進(jìn)行準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等，這些行為尚不具備最終的法律效力，一般稱為“過程性行為”，也不可訴。

行政機(jī)關(guān)依照法院生效裁判作出的行為，并非行政機(jī)關(guān)自身依照職權(quán)主動(dòng)作出的行為，同樣不在法院的受案范圍之中。

“但是如果行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大了執(zhí)行范圍，比如本來法院判罰500元，結(jié)果行政機(jī)關(guān)罰了600元，那就是可以告的。”江必新說。

信訪辦理行為不在受案范圍

除上述三種情形外，內(nèi)部層級監(jiān)督和信訪辦理行為也不是法院的受案范圍。

比如《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定上級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級政府房屋征收補(bǔ)償工作的監(jiān)督，有的當(dāng)事人起訴要求法院判決上級政府履行監(jiān)督下級政府的職責(zé)。

“法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)部層級監(jiān)督，并不直接設(shè)定當(dāng)事人新的權(quán)利義務(wù)，因此，該類行為屬于不可訴。”江必新說。

江必新解釋說，信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為，對信訪人不具有強(qiáng)制力，也不在法院受案范圍中。

《行訴解釋》明確了“濫用回避申請權(quán)”的法律后果。

江必新說，在司法實(shí)踐中，個(gè)別當(dāng)事人或者代理人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開庭等目的，隨意提出回避申請。

“例如，有的當(dāng)事人認(rèn)為法院沒有滿足自己要求不能公正審判，要求法院整體回避；有的當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，在法院釋明后認(rèn)為法院打壓原告而要求審判人員回避等。”他說，這些所謂的回避申請，嚴(yán)重影響了法庭的正常秩序。

《行訴解釋》明確，對當(dāng)事人提出的明顯不屬于法定回避事由的申請，法庭可以依法當(dāng)庭駁回。

本組文/本報(bào)記者孟亞旭供 圖/視覺中國