谷樹忠

李克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)，健全生態(tài)文明體制，改革完善生態(tài)環(huán)境管理制度。作為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度2018年起正式由試點(diǎn)進(jìn)入全面推開階段�，F(xiàn)實(shí)中，一些地方和業(yè)界人士對(duì)自然資源資產(chǎn)管理、審計(jì)還存在疑惑。為此，兩會(huì)期間，本報(bào)記者專訪了全國政協(xié)委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長谷樹忠。

谷樹忠，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，博士生導(dǎo)師，第十三屆全國政協(xié)委員。主要從事資源經(jīng)濟(jì)與資源安全、資源環(huán)境政策與生態(tài)文明制度等領(lǐng)域的研究。國土資源部國土規(guī)劃專家組成員、礦產(chǎn)資源規(guī)劃專家委員會(huì)成員，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境影響評(píng)價(jià)專家組成員，審計(jì)署資源環(huán)境審計(jì)專家組成員，國家統(tǒng)計(jì)局自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制專家組成員。

綠水青山應(yīng)該有價(jià)還是無價(jià)?

承認(rèn)和重視自然資源價(jià)值，是建設(shè)生態(tài)文明、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

中國環(huán)境報(bào)：李克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)，健全生態(tài)文明體制，改革完善生態(tài)環(huán)境管理制度。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、離任審計(jì)是生態(tài)文明體制改革“1+6”方案中的重要內(nèi)容。您認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)管理、審計(jì)對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)來說，意味著什么?

谷樹忠：自然資源資產(chǎn)監(jiān)管是生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。自然資源資產(chǎn)核算或負(fù)債表編制、自然資源資產(chǎn)審計(jì)，是生態(tài)文明制度的重要組成部分。自然資源資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要方面。

中國環(huán)境報(bào)：綠水青山是無價(jià)之寶，但從保護(hù)的角度看又應(yīng)該有價(jià)。您怎樣看待有價(jià)和無價(jià)的問題?

谷樹忠：承認(rèn)和重視自然資源價(jià)值，是客觀認(rèn)識(shí)和真實(shí)反映自然資源稀缺性的必然選擇，是建設(shè)生態(tài)文明、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。自然資源資產(chǎn)概念的提出及相關(guān)制度的構(gòu)建，標(biāo)志著我國自然資源管理正在并將持續(xù)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，從注重自然資源的實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)向同時(shí)重視自然資源的價(jià)值形態(tài)，從注重自然資源的合理配置轉(zhuǎn)向同時(shí)注重自然資源資產(chǎn)的合理處置。

中國環(huán)境報(bào)：2015年7月，環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”在國家層面首次被提出。是否可以理解為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與“黨政同責(zé)”等制度是一脈相承的，都是要壓實(shí)地方黨委政府的環(huán)保責(zé)任?

谷樹忠：我認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。離任審計(jì)將對(duì)象明確限定為“領(lǐng)導(dǎo)干部”，這就抓住了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體。各級(jí)黨委政府應(yīng)在理念引導(dǎo)、規(guī)劃編制、項(xiàng)目組織、激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)、約束懲罰等方面落實(shí)責(zé)任。而將審計(jì)時(shí)間明確限定為“離任”，這是由自然資源資產(chǎn)變化的長期性、累積性特點(diǎn)所決定的。任期末和任期初相比，自然資源資產(chǎn)是變多了、變好了，還是變少了、變壞了，通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表就能一目了然。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，就能追究領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任。

開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在哪些難點(diǎn)?

各類自然資源資產(chǎn)之間存在價(jià)值共生、共進(jìn)、共軛關(guān)系，因此需加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理。

中國環(huán)境報(bào)：今年，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度正式由試點(diǎn)階段進(jìn)入全面推開階段。從理論到實(shí)踐，各方都進(jìn)行了一些探索。比如，湖南省、山西省開展了試點(diǎn)。參與實(shí)踐的人員認(rèn)為，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難獲得是制約這項(xiàng)工作的主要因素。您怎樣評(píng)價(jià)這些實(shí)踐?推進(jìn)這項(xiàng)工作難點(diǎn)在哪里?

谷樹忠：開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，首先要對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)和核算。在確權(quán)方面，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》的出臺(tái)提供了一定基礎(chǔ)。

從核算角度看，各類自然資源資產(chǎn)之間存在價(jià)值共生、共進(jìn)(總體大于部分之和)、共軛關(guān)系，現(xiàn)實(shí)中極易發(fā)生為了取得某種價(jià)值而放棄、破壞其他價(jià)值，并由此導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)綜合價(jià)值的損失。這也是加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理的出發(fā)點(diǎn)、著眼點(diǎn)。

同時(shí)，還必須充分考慮各類自然資源資產(chǎn)價(jià)值的差異性：礦產(chǎn)、土地、水、生物資源資產(chǎn)價(jià)值變化特點(diǎn)差異顯著，存量資源資產(chǎn)與流量資源資產(chǎn)存在差異性，水資源資產(chǎn)價(jià)值存在不確定性，生物資源資產(chǎn)存在周期性及季節(jié)性。

目前，相關(guān)部門已經(jīng)系統(tǒng)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)工作。相信通過這些試點(diǎn)，將推動(dòng)相關(guān)理論和方法日臻完善。

中國環(huán)境報(bào)：在對(duì)一些抽象資源的定價(jià)方面，目前是有經(jīng)驗(yàn)的，比如土地。但各地情況不同，對(duì)于廣義的自然資源資產(chǎn)來說，各地的定價(jià)是否應(yīng)該有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或者指導(dǎo)價(jià)?

谷樹忠：自然資源資產(chǎn)估價(jià)，是一個(gè)理論性和方法性都很強(qiáng)的問題。需要系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)自然資源資產(chǎn)的價(jià)值及其主要形態(tài)，一般主要包括自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值等。顯然，要估價(jià)的是經(jīng)濟(jì)價(jià)值及生態(tài)價(jià)值。經(jīng)濟(jì)價(jià)值的估價(jià)較為容易，主要根據(jù)自然資源資產(chǎn)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)及其使用者或消費(fèi)者的支付，產(chǎn)品的市場價(jià)格或服務(wù)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，都可以作為經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)估的依據(jù)。生態(tài)價(jià)值的估價(jià)較困難，一般可以用重置成本等方法進(jìn)行估價(jià)。鑒于各地的自然資源資產(chǎn)條件不同、供求關(guān)系不同，不主張?jiān)O(shè)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)價(jià)，但關(guān)于估價(jià)的方法、因子等應(yīng)基本統(tǒng)一，特別是對(duì)水資源、生物資源資產(chǎn)可以考慮按流域、區(qū)域設(shè)定較為統(tǒng)一的估價(jià)參數(shù)。

中國環(huán)境報(bào)：您曾在文章中提到，聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)署等機(jī)構(gòu)對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表設(shè)置了一些標(biāo)準(zhǔn)。目前來看，是否可以滿足我國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的需要?

谷樹忠：聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)署等國際機(jī)構(gòu)發(fā)布過《環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算體系—核心框架》，將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表分為礦產(chǎn)和能源資源資產(chǎn)賬戶、土地資源資產(chǎn)賬戶、土壤資源資產(chǎn)賬戶等7個(gè)資源資產(chǎn)賬戶或資產(chǎn)負(fù)債表。我國國家統(tǒng)計(jì)局也牽頭制定了《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》，結(jié)合我國自然資源資產(chǎn)管理中的問題和工作基礎(chǔ)，明確現(xiàn)階段我國自然資源資產(chǎn)負(fù)債表主要由土地資源資產(chǎn)負(fù)債表、林木資源資產(chǎn)負(fù)債表和水資源資產(chǎn)負(fù)債表構(gòu)成，部分試點(diǎn)地區(qū)可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際探索編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表。

然而，應(yīng)當(dāng)看到，受管理體制、監(jiān)測(cè)體系和統(tǒng)計(jì)制度等方面的制約，國家及地方層面的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制遇到了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)矛盾等問題，從而導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的結(jié)果及其可信度難以滿足審計(jì)客觀性、準(zhǔn)確性的要求。因此，目前，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表還不能作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基礎(chǔ)或依據(jù)。

中國環(huán)境報(bào)：從審計(jì)角度看，自然資源資產(chǎn)審計(jì)與其他審計(jì)有何不同?

谷樹忠：審計(jì)監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的重要組成部分。資產(chǎn)審計(jì)是在企業(yè)、行業(yè)、地區(qū)和國家層面保證國民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的重要措施。在我國，資產(chǎn)審計(jì)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要方面，但同時(shí)又與普通經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有著本質(zhì)的差別，是一項(xiàng)與生態(tài)文明建設(shè)總體目標(biāo)相符合的新要求、新事物。無論從國內(nèi)看還是從國際看，自然資源資產(chǎn)審計(jì)還有一些問題需要進(jìn)一步厘清。

我們還應(yīng)注意到，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不同，自然資源資產(chǎn)審計(jì)或資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)必須充分考慮自然因素及其影響。特別是水資源資產(chǎn)、生物資源資產(chǎn)以及大氣環(huán)境質(zhì)量等，往往在很大程度上受自然因素的影響。

如何加強(qiáng)對(duì)在任干部相關(guān)行為的約束和管理?

離任審計(jì)與在任評(píng)價(jià)考核、終身問責(zé)有機(jī)結(jié)合。

中國環(huán)境報(bào)：除了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，如何加強(qiáng)對(duì)在任干部自然資源資產(chǎn)相關(guān)行為的約束和管理?

谷樹忠：隨著生態(tài)文明體制改革的不斷推進(jìn)，以更加注重資源節(jié)約、環(huán)境友好和生態(tài)保育為主要特征的領(lǐng)導(dǎo)干部在任考核、離任審計(jì)、終身問責(zé)的制度體系已經(jīng)基本形成。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)要與在任評(píng)價(jià)考核、終身問責(zé)有機(jī)地結(jié)合起來，尤其要加強(qiáng)在任評(píng)價(jià)考核�！渡鷳B(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》的出臺(tái)，有助于強(qiáng)化干部在任評(píng)價(jià)與考核。

中國環(huán)境報(bào)：我們知道，生態(tài)文明建設(shè)中還有一項(xiàng)重要制度——生態(tài)補(bǔ)償制度，也是呼吁多年但難以推進(jìn)，其中一個(gè)原因是定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、利益平衡等問題。對(duì)比來看，您認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)核算、審計(jì)等工作的開展，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度是否也將起到積極影響?

谷樹忠：生態(tài)補(bǔ)償制度也是生態(tài)文明建設(shè)制度體系中一項(xiàng)重要制度。從理念上來說，賦予自然資源資產(chǎn)以價(jià)值，就為生態(tài)補(bǔ)償制度提供了基礎(chǔ)。從實(shí)踐看，我認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)核算等工作的開展，可以為生態(tài)補(bǔ)償工作提供一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、方法上的支持。