2016年入冬以來(lái)，吉林省長(zhǎng)春市加大了伊通河綜合治理力度。圖為長(zhǎng)春市區(qū)內(nèi)一段清淤施工現(xiàn)場(chǎng)。 本報(bào)記者 李萬(wàn)祥攝

整整一個(gè)冬季，流經(jīng)吉林省長(zhǎng)春市的伊通河河道上，推土機(jī)、挖掘機(jī)、卡車來(lái)回忙碌，從河道里挖出一堆堆的淤泥。

伊通河是長(zhǎng)春市飲用水源，經(jīng)飲馬河后匯入松花江。這條河一旦受到污染，后果不堪設(shè)想。如今，吉林省提出“加快伊通河百里生態(tài)長(zhǎng)廊工程建設(shè)”，而冬季清淤僅是伊通河流域綜合治理的一部分。

記者在長(zhǎng)春采訪了解到，在推進(jìn)伊通河流域環(huán)境治理過(guò)程中，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)辦理的一起公益訴訟案件，不僅使伊通河上游環(huán)境治理得到逐步改善，還促使政府部門轉(zhuǎn)變了思路，推進(jìn)了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。

垃圾處理廠被叫停

2月23日，雪后晴天。記者來(lái)到伊通滿族自治縣伊通開發(fā)區(qū)，探尋這起公益訴訟案件的緣起和經(jīng)過(guò)。

在伊通開發(fā)區(qū)河北村，遠(yuǎn)遠(yuǎn)就能瞧見北山上一處高高的平臺(tái)。這里是伊通縣生活垃圾處理廠的填埋坑，從廠房門口一路上坡，大概百米就到。

“現(xiàn)在天氣冷，而且垃圾上面鋪了一層厚厚的渣土，已經(jīng)聞不到那種惡臭了。第一次來(lái)看現(xiàn)場(chǎng)，我穿了件呢子大衣，回來(lái)后衣服上的味道三天都沒散。”吉林省檢察院行政檢察部檢察官蔡軍生告訴記者。

伊通縣檢察院民行檢察部副部長(zhǎng)王鐵柱告訴記者，2015年7月，公益訴訟試點(diǎn)剛剛開始，在梳理案件線索的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)接到居民反映伊通河有幾個(gè)污染點(diǎn)，后經(jīng)過(guò)與當(dāng)?shù)丨h(huán)保局、住建局、水利局等部門協(xié)商溝通，形成聯(lián)合辦案組開始從源頭查起。

原來(lái)，這個(gè)生活垃圾處理廠邊有條溝渠與伊通河相連，長(zhǎng)約5公里。經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自2010年起，生活垃圾處理廠未經(jīng)環(huán)保部門驗(yàn)收即投入使用，堆放的所有垃圾均未經(jīng)無(wú)害化處理，對(duì)周邊空氣、土壤、地表水都造成嚴(yán)重污染，垃圾滲濾液通過(guò)溝渠直接流入伊通河。

伊通河流域環(huán)境治理一直是吉林省環(huán)境和資源保護(hù)的重點(diǎn)，備受關(guān)注。發(fā)源于伊通縣的伊通河全長(zhǎng)300多公里，流經(jīng)長(zhǎng)春市、農(nóng)安縣等地區(qū)，流域人口有1000余萬(wàn)。“如果上游源頭發(fā)生了污染，那可就是出大事兒了。”王鐵柱說(shuō)。

經(jīng)過(guò)3個(gè)多月的調(diào)查，伊通縣檢察院于2015年11月11日正式向該縣住建局發(fā)出檢察建議書，建議立即采取有效措施，停止垃圾處理廠對(duì)周邊環(huán)境繼續(xù)造成污染。

接到檢察建議書的當(dāng)天，剛剛上任的伊通縣住建局局長(zhǎng)李瑞興大吃一驚。“之前，有幾戶人家曾向住建部門反映過(guò)污染問題，并堵截垃圾運(yùn)送道路，為此，住建局給垃圾廠附近的五六戶人家每戶補(bǔ)償了2萬(wàn)元�？吹綑z察建議書后，我知道問題嚴(yán)重了。”

最后，經(jīng)過(guò)方方面面的檢查，這個(gè)運(yùn)行5年、投資3000多萬(wàn)元的垃圾處理廠終因滲液污染而關(guān)停，原來(lái)堆放的垃圾用土填埋壓實(shí)。李瑞興告訴記者，儲(chǔ)存在滲濾液調(diào)節(jié)池的垃圾滲濾液已全部運(yùn)到污水處理廠進(jìn)行處理，生活垃圾則全部運(yùn)到遼源垃圾焚燒發(fā)電廠處理。

“遼源市免費(fèi)幫我們處理垃圾，伊通縣只承擔(dān)運(yùn)輸垃圾的油費(fèi)，每年花費(fèi)三四十萬(wàn)元。換做以前，伊通縣自己處理垃圾每年至少得花這個(gè)數(shù)目的10倍。”伊通縣環(huán)保局局長(zhǎng)董宇恒覺得這筆賬很劃算。

辦理一案，治理一片

“通過(guò)調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，伊通河上游的污染問題持續(xù)多年，成因復(fù)雜，污染物來(lái)源除了關(guān)停的生活垃圾處理廠外，還有化肥和農(nóng)藥、禽畜糞便、居民生活污水、企業(yè)生產(chǎn)污水等，以伊通縣一縣之力難以根治。”吉林省檢察院行政檢察部部長(zhǎng)張書華說(shuō)。

為此，吉林省檢察院組織開展了伊通河上游污染治理的專項(xiàng)調(diào)研，并據(jù)此向吉林省政府發(fā)出檢察建議書，建議對(duì)伊通河上游污染實(shí)施跨區(qū)域治理。據(jù)了解，這份全國(guó)首例檢察機(jī)關(guān)向省級(jí)政府發(fā)出的檢察建議，直接推動(dòng)了伊通河全流域治理及其被納入吉林省“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要。

“通過(guò)伊通河公益訴訟案件，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府生態(tài)保護(hù)理念，我們正在研究后續(xù)整治方案，將垃圾廠的治理納入全縣預(yù)算進(jìn)行長(zhǎng)期治理。”伊通縣主管環(huán)保的副縣長(zhǎng)何旭明表示，2016年年末，伊通縣被授予國(guó)家級(jí)“全域旅游示范縣”。以此為契機(jī)，伊通縣將打造伊通河景觀帶，通過(guò)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，把旅游業(yè)做大做強(qiáng)。

檢察建議不是“一發(fā)了之”。吉林省檢察機(jī)關(guān)適用公益訴訟訴前程序，發(fā)出檢察建議書，就是要推動(dòng)伊通河流域綜合治理。

“結(jié)合全省檢察機(jī)關(guān)在案件辦理中發(fā)現(xiàn)的生活垃圾、醫(yī)療垃圾和污水處理不規(guī)范等普遍性問題，我們與省環(huán)保廳、住建廳、衛(wèi)計(jì)委在全省聯(lián)合開展了專項(xiàng)執(zhí)法檢查。”吉林省檢察院副檢察長(zhǎng)謝茂田說(shuō)。

針對(duì)環(huán)境治理需多部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)、形成合力的現(xiàn)狀，吉林省檢察院分別與省環(huán)保廳、國(guó)土廳、水利廳、住建廳等8家單位簽訂《重大行政執(zhí)法信息移送暫行辦法》《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作配合的工作意見》。

以解決問題為目標(biāo)，吉林省檢察機(jī)關(guān)在訴前監(jiān)督環(huán)節(jié)推動(dòng)了一大批環(huán)境治理“老大難”問題妥善處理，取得了辦理一案、治理一片、惠及一方的良好效果。例如，通過(guò)訴前程序督促行政機(jī)關(guān)恢復(fù)林地4萬(wàn)公頃，恢復(fù)濕地3.9萬(wàn)公頃，關(guān)停整改污染、違法企業(yè)19家，為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失近2億元。

其實(shí)，不只在吉林，開展公益訴訟試點(diǎn)的其他地區(qū)也通過(guò)訴前程序，不僅充分調(diào)動(dòng)了其他適格主體保護(hù)公益的積極性，而且發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)糾正行政違法行為的主動(dòng)性，有效保護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。如內(nèi)蒙古檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)恢復(fù)草原植被3萬(wàn)余畝;貴州省檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)恢復(fù)耕地、林地5.8萬(wàn)余畝，為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失7.5億余元。

取證鑒定等難題待解

騰格里沙漠污染事件，大唐內(nèi)蒙古多倫煤化工公司連續(xù)發(fā)生環(huán)境污染事件、常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校“毒地”事件……在這些環(huán)境公益熱點(diǎn)事件或案件中，都少不了檢察機(jī)關(guān)的身影，最高檢還先后開展了重點(diǎn)督辦。

2015年7月，按照全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，最高檢圍繞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域，在北京等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展為期2年的提起公益訴訟試點(diǎn)。至2016年6月，所有試點(diǎn)地區(qū)均有檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，實(shí)現(xiàn)全面“破冰”。

2017年1月，最高檢圍繞“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”發(fā)布了5個(gè)指導(dǎo)性案例。最高檢法律政策研究室主任萬(wàn)春表示，從試點(diǎn)情況看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟從無(wú)到有，彌補(bǔ)了實(shí)踐中一些損害公共利益案件提起訴訟的主體缺位的問題，也促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé)。

據(jù)了解，檢察機(jī)關(guān)除充分發(fā)揮公益訴訟訴前程序的作用外，對(duì)于無(wú)適格主體、適格主體不起訴或者行政機(jī)關(guān)仍不依法正確履職的情況，依法提起公益訴訟。截至2016年12月底，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件4378件，其中訴前程序案件3883件，提起訴訟案件495件。

“公益訴訟試點(diǎn)過(guò)程中，絕大部分的國(guó)家和社會(huì)公共利益是通過(guò)訴前程序得到有效保護(hù)的，只有部分國(guó)家和社會(huì)公共利益是通過(guò)訴訟程序得到有效保護(hù)的。”最高檢民事行政檢察廳廳長(zhǎng)鄭新儉說(shuō)。

試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中難免會(huì)遇到問題和困難。鄭新儉指出，比如思想認(rèn)識(shí)不到位，工作開展不平衡，面對(duì)阻力、壓力，破解難題的辦法不多;人員素質(zhì)能力不適應(yīng)，案多人少的矛盾更加突出，線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、庭審應(yīng)對(duì)等素質(zhì)能力有待進(jìn)一步提高;配套機(jī)制不健全，公益損害鑒定、環(huán)境損害修復(fù)資金管理等方面缺乏配套機(jī)制;理論研究有待進(jìn)一步加強(qiáng)等。

例如，在伊通河公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證、公益損害鑒定等方面技術(shù)難題的解決離不開環(huán)保部門的協(xié)助。吉林省檢察院還專門與省環(huán)保廳聯(lián)合印發(fā)《會(huì)議紀(jì)要》，就辦理公益訴訟案件中的鑒定等具體問題達(dá)成共識(shí)。

專家認(rèn)為，在行政公益訴訟案件中，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)全部舉證責(zé)任不現(xiàn)實(shí)，建議適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)對(duì)作出行政行為的事實(shí)依據(jù)和規(guī)范性文件依據(jù)承擔(dān)舉證責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提供該行政行為造成的損害事實(shí)或者可能造成的損害等相關(guān)證據(jù)。