盡管已經(jīng)離開家鄉(xiāng)黑龍江省伊春市近30年，但于文軒依舊時(shí)常夢(mèng)回湯旺河那片美麗的河灘濕地，兒時(shí)在“五花山”腳下五彩繽紛的記憶仿若就在眼前。

2021年12月24日，十三屆全國人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議表決通過《中華人民共和國濕地保護(hù)法》(以下簡稱《濕地保護(hù)法》)，自2022年6月1日起施行。這是我國首次針對(duì)濕地保護(hù)制定的專門立法。

《濕地保護(hù)法》的出臺(tái)，讓在環(huán)境法領(lǐng)域不懈追求20余年，身為中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長、中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長的于文軒教授十分欣慰：“《濕地保護(hù)法》的制定和實(shí)施是我國生態(tài)文明法治建設(shè)的重要成果，必將對(duì)我國生態(tài)文明法治建設(shè)作出重要貢獻(xiàn)。”他興奮地說：“家鄉(xiāng)的那片河灘終于也有了專門的法律保護(hù)。”

立法：突破三大難點(diǎn)

于文軒的家鄉(xiāng)——黑龍江省伊春市，位于小興安嶺山脈中段腹地，湯旺河由其境內(nèi)流過。得天獨(dú)厚的自然環(huán)境使“山水林田湖草”齊聚伊春，其中濕地面積達(dá)到306277公頃。這些濕地不僅對(duì)伊春，對(duì)三江平原、松嫩平原的生態(tài)環(huán)境也都具有十分重要的意義。

伊春市河流縱橫交錯(cuò)、湖泊星羅棋布。著名的黑龍江新青國家濕地公園是世界珍稀瀕危鳥類白頭鶴的重要棲息繁殖地，也是東北地區(qū)泥炭沼澤濕地保護(hù)與可持續(xù)利用的示范基地。

在湯旺河畔長大的于文軒親眼見證了家鄉(xiāng)濕地的變遷，也見證了濕地保護(hù)專門立法的進(jìn)程。

“制定濕地保護(hù)專門立法的努力在十幾年前就開始了。一些地方先行試點(diǎn)立法，比如，北京市、江蘇省已經(jīng)出臺(tái)了地方條例。”于文軒介紹說，“國家層面也一直在努力推動(dòng)濕地保護(hù)專門立法。但此前的‘濕地保護(hù)條例’歷經(jīng)十余年，幾次征求意見，都沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。”

“濕地專門立法至少有3個(gè)難點(diǎn)必須要突破。”于文軒認(rèn)為，其一是濕地的范圍。“不同部門之間的統(tǒng)計(jì)口徑不同。”比如在國土統(tǒng)計(jì)中，濕地的范圍包括紅樹林地、森林沼澤、灌叢沼澤、沼澤草地、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、沼澤地;而在林草部門的統(tǒng)計(jì)中，濕地則包括自然濕地和人工濕地。其二是管理體制。“長期以來，濕地管理也存在著類似于‘九龍治水’的情況。”于文軒分析道，也正因如此，在綜合性生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)立法過程中，關(guān)于管理體制的規(guī)定是最為重要的內(nèi)容之一，也往往是協(xié)調(diào)難度最大的內(nèi)容之一。其三是與相關(guān)立法的關(guān)系。此前的一些立法與濕地保護(hù)相關(guān)，濕地保護(hù)專門立法如何處理與這些立法的關(guān)系，也是一個(gè)必須解決的問題。

辦法總比困難多。十多年來，立法機(jī)關(guān)、主管部門和各領(lǐng)域的專家學(xué)者在濕地保護(hù)和相關(guān)政策與立法方面做了很多探索和嘗試。特別是在濕地保護(hù)與生物多樣性保護(hù)法治的協(xié)調(diào)與協(xié)同、法律制度的整合與健全、立法技術(shù)的完善等方面，于文軒一直參與其中。

基于對(duì)我國濕地保護(hù)法治開展的長期研究，以及長期關(guān)注其他國家的做法并得出的經(jīng)驗(yàn)，于文軒認(rèn)為，“依法強(qiáng)化對(duì)濕地的保護(hù)是不少國家在濕地保護(hù)方面的共同經(jīng)驗(yàn)。”例如，歐盟針對(duì)生物棲息地保護(hù)、鳥類保護(hù)、水資源保護(hù)等方面專門立法，美國也在《清潔水法》中規(guī)定了濕地保護(hù)方面的內(nèi)容。

胡靜教授是中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所黨支部書記，與于文軒共事十余年。在他看來，于文軒在生物多樣性保護(hù)、濕地保護(hù)相關(guān)立法的研究上幾近癡迷。“他從讀碩士的時(shí)候就開始從生物安全的角度關(guān)注生態(tài)安全，”胡靜說，“二十多年來這方面的研究從沒有間斷過，還參加了大量的相關(guān)立法工作。”他解釋說，“濕地保護(hù)從生物多樣性的角度講屬于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的范疇，他在這方面頗有見地。”

對(duì)此，汕頭大學(xué)研究生院副院長、長期專注于環(huán)境法研究的副教授吳鵬也深有同感：“有一次，我談起淮南采煤塌陷地區(qū)的人工濕地。從那之后每次見面，他都與我談人工濕地。”

亮點(diǎn)：創(chuàng)新界定濕地范圍

2021年1月20日，《中華人民共和國濕地保護(hù)法(草案)》首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)會(huì)議審議。“隨著生態(tài)文明法治建設(shè)的深入推進(jìn)，《濕地保護(hù)法》的出臺(tái)時(shí)機(jī)逐漸成熟。”于文軒告訴記者，《濕地保護(hù)法》的出臺(tái)不僅適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，而且吸收了近年來生態(tài)文明法治建設(shè)的最新成果，比如《生物安全法》的相關(guān)內(nèi)容。

談到《濕地保護(hù)法》的亮點(diǎn)，于文軒幾乎不假思索地答道，“它根據(jù)我國濕地保護(hù)和管理的實(shí)際需要，創(chuàng)新性地界定了濕地的范圍。”

《濕地保護(hù)法》第二條規(guī)定，濕地是指具有顯著生態(tài)功能的自然或者人工的、常年或者季節(jié)性積水地帶、水域，包括低潮時(shí)水深不超過6米的海域，但排除了水田、用于養(yǎng)殖的人工的水域和灘涂。

與此不同，《國際濕地公約》對(duì)濕地的定義是，天然或人工、長久或暫時(shí)性的沼澤地、泥炭地或水域地帶、靜止或流動(dòng)、淡水、半咸水、咸水體，包括低潮時(shí)水深不超過6米的水域。于文軒笑道：“如果嚴(yán)格按照這個(gè)定義，水田都不能種了。”

“《濕地保護(hù)法》借鑒了《國際濕地公約》的合理規(guī)定，同時(shí)也考慮了我國濕地合理利用和可持續(xù)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，有助于在最大限度地保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的同時(shí)，保護(hù)農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益，充分體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境法的協(xié)調(diào)發(fā)展原則的內(nèi)在要求。”于文軒解釋道。

在于文軒看來，更重要的是《濕地保護(hù)法》為其后的類似立法提供了一個(gè)成功的范例。

針對(duì)濕地保護(hù)“九龍治水”的問題，《濕地保護(hù)法》規(guī)定，國務(wù)院林業(yè)草原主管部門負(fù)責(zé)濕地資源的監(jiān)督管理，以及濕地保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)擬定、濕地開發(fā)利用的監(jiān)督管理、濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作;自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門，按照職責(zé)分工承擔(dān)濕地保護(hù)、修復(fù)、管理有關(guān)工作。

“這樣的制度設(shè)計(jì)，一方面充分尊重現(xiàn)有的與濕地保護(hù)相關(guān)的行政管理實(shí)踐，另一方面也為林草部門牽頭、其他相關(guān)部門按職責(zé)分工負(fù)責(zé)的管理體制提供了明確的法律依據(jù)。”于文軒指出，考慮到協(xié)調(diào)機(jī)制的重要性，該法還要求有關(guān)部門建立濕地保護(hù)協(xié)作和信息通報(bào)機(jī)制，從而為濕地協(xié)同保護(hù)提供依據(jù)。

在管理制度方面，《濕地保護(hù)法》規(guī)定了調(diào)查評(píng)價(jià)、總量管控、分級(jí)分類管理、規(guī)劃編制、濕地標(biāo)準(zhǔn)、確權(quán)登記、占用管理、監(jiān)測與預(yù)警等重要制度，同時(shí)還配合關(guān)于行政管理體制方面的規(guī)定，明確了專家咨詢機(jī)制。

于文軒強(qiáng)調(diào)，“特別值得關(guān)注的是分級(jí)分類管理制度和與自然保護(hù)地體系之間的銜接。”該法要求按照生態(tài)區(qū)位、面積以及維護(hù)生態(tài)功能、生物多樣性的重要程度，將濕地分為重要濕地和一般濕地，其中重要濕地包括國家重要濕地和省級(jí)重要濕地，重要濕地以外的濕地為一般濕地，重要濕地實(shí)行名錄制度并劃入生態(tài)保護(hù)紅線，從而厘清了各級(jí)、各類濕地之間的關(guān)系，并明確了名錄制度這一基本管理手段。

原則：平衡保護(hù)與發(fā)展關(guān)系

在濕地保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系上，于文軒認(rèn)為，“在一些情境下，兩者之間的張力是存在的，但這一問題應(yīng)當(dāng)上升到發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的高度來看待和處理，有時(shí)需要相當(dāng)大的勇氣、智慧和耐心。”

于文軒舉例說，伊春曾經(jīng)是一個(gè)高度依賴森林工業(yè)的城市，但隨著上世紀(jì)末本世紀(jì)初“封山育林”政策的漸次實(shí)施，整個(gè)城市在一段時(shí)間內(nèi)面臨著發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。經(jīng)過20多年的努力，伊春市目前已發(fā)展成為著名的生態(tài)旅游城市。“尤其是各種保護(hù)地建立以后，湯旺河的水質(zhì)確實(shí)有了不小的改善。”

位于伊春市的烏拉嘎金礦因位于新青白頭鶴國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，幾年前被叫停所有生產(chǎn)活動(dòng)，由此面臨著因停工帶來的發(fā)展等諸多問題。于文軒說：“生態(tài)保護(hù)需要充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采取合理的配套措施，解決由于濕地保護(hù)而受到影響的職工安置等問題。這些問題在烏拉嘎金礦得到了較好的解決。”《濕地保護(hù)法》出臺(tái)后，類似問題的解決也有了較為明確的法律依據(jù)。

烏拉嘎金礦的經(jīng)歷在當(dāng)前濕地保護(hù)工作中很有代表性�！稘竦乇Ｗo(hù)法》在確立保護(hù)優(yōu)先原則的同時(shí)，努力平衡發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。

《濕地保護(hù)法》就生物多樣性保護(hù)的諸多方面也做出了規(guī)定。于文軒告訴記者，《濕地保護(hù)法》特別關(guān)注生物入侵對(duì)濕地和生物多樣性的負(fù)面影響，在法律責(zé)任部分要求與《生物安全法》銜接，依法處理和處罰外來物種入侵相關(guān)違法和犯罪行為。還要求有關(guān)部門開展?jié)竦赜泻ι�物監(jiān)測工作，及時(shí)采取措施預(yù)防、控制、消除有害生物對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的危害。

于文軒認(rèn)為，“《濕地保護(hù)法》的制定和實(shí)施，是我國高度重視濕地保護(hù)工作的重要標(biāo)志。”他表示，這部立法對(duì)濕地資源管理、濕地保護(hù)與利用、濕地修復(fù)、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面做出了全面的規(guī)定，為濕地保護(hù)提供了更為充分的法律依據(jù)，必將對(duì)我國濕地保護(hù)、生物多樣性保護(hù)和生態(tài)安全保護(hù)產(chǎn)生積極的意義和深遠(yuǎn)的影響。

“這部立法將為濕地保護(hù)的國際合作提供有益的借鑒。”于文軒告訴記者，我國將于今年11月舉辦第十四屆濕地公約締約方大會(huì)。“相信這也會(huì)成為我國在濕地保護(hù)領(lǐng)域?yàn)閲�際社會(huì)提供中國智慧和中國方案的重要契機(jī)。”