根據(jù)《行政處罰法》第三十三條第一款的規(guī)定，初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。早在2019年9月6日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2019〕18號)就要求，落實和完善包容審慎監(jiān)管。

針對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域已經(jīng)推行一段時間的“首違不罰”制度，應(yīng)結(jié)合新修訂的《行政處罰法》重點關(guān)注以下幾個方面的問題，以便準確理解和適用。

關(guān)鍵詞：初次、輕微、及時改正

一是初次違法。

《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定的“初次”是指在一定期限內(nèi)同一領(lǐng)域或者同一領(lǐng)域中同一種類違法行為范圍內(nèi)，當事人第一次有該違法行為。應(yīng)對時間、領(lǐng)域、違法行為種類等作出合理限制，如果對時間、領(lǐng)域、違法行為種類等不作限定，則本規(guī)定的適用空間將十分有限。

二是違法的危害后果輕微，不是“違法行為輕微”。

《行政處罰法》第三十三條第一款兩句中的“輕微”所表達的含義不同。第一句中的“輕微”對應(yīng)的是違法行為;第二句中的“輕微”對應(yīng)的是危害后果。對于“行為犯”而言，如果當事人違法行為輕微的，應(yīng)當適用“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的規(guī)定。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)要正確把握違法的危害后果“輕微”的標準，對是否符合“輕微”的要求要進行綜合考量。

三是當事人及時改正。

當事人對自身的違法行為有正確的認識，并采取措施及時改正了違法行為，行政管理秩序得到了恢復(fù)。對于“及時改正”要注意及時改正的時間和及時改正的程度。“及時改正”的時間起碼應(yīng)該是在行政處理的過程中，可以是當場改正，也可以是被責(zé)令改正后行政處理決定前完成改正。“及時改正”應(yīng)具有徹底性，如果雖有所整改，但整改并不徹底，就不應(yīng)適用“首違不罰”制度。

以上三點缺一不可。

有的法律規(guī)定的是“可以”，有的是“應(yīng)當”

“首違不罰”是“可以”不予行政處罰，而不是“應(yīng)當”不予行政處罰。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)被賦予了一定的裁量空間。

有的法律規(guī)范規(guī)定的是“可以”處以某種行政處罰，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零七條規(guī)定：“從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖未及時收集、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞污等固體廢物的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，可以處十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉。”此類情況可以直接適用“首違不罰”制度。

有的法律規(guī)范直接規(guī)定處以某種行政處罰。如《環(huán)境影響評價法》第三十一條第三款規(guī)定：“建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項目環(huán)境影響登記表的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令備案，處五萬元以下的罰款。”

對于符合“首違不罰”適用條件的案件，應(yīng)由生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)決定是否不予行政處罰。

不應(yīng)以不罰為由不立案，也不宜立案后銷案

適用“首違不罰”制度的案件，對于當場予以改正的，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法人員應(yīng)當在現(xiàn)場檢查(勘察)筆錄中記錄當事人的違法事實以及當場改正的情況，確認當事人當場改正后方可不予行政處罰;對于不能當場改正的，應(yīng)當依法下達責(zé)令改正違法行為決定書，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當及時核實改正情況，當事人在規(guī)定期限內(nèi)徹底完成改正的，方可不予行政處罰。

對于當事人拒不改正、逾期不改正或者改正不符合要求的，應(yīng)當依法作出行政處罰決定。

“首違不罰”制度不影響案件的正常立案調(diào)查，符合“首違不罰”的案件應(yīng)在調(diào)查終結(jié)后再經(jīng)過審查作出“不予行政處罰”決定，而不應(yīng)以“首違不罰”為由不予立案，也不宜在立案后予以銷案處理。

對不予處罰的當事人應(yīng)當進行教育

根據(jù)《行政處罰法》第三十三條第三款的規(guī)定，對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關(guān)應(yīng)當對當事人進行教育。適用“首違不罰”制度的前提是當事人有違法行為，破壞了正常的行政管理秩序。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)對當事人的違法行為依法不予行政處罰的案件，也不能放任不管，應(yīng)當指出并糾正當事人的違法行為，教育、督促當事人守法。

關(guān)于對當事人進行教育，立法用語是“應(yīng)當”，即對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)對當事人進行教育是職責(zé)所在。

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)在履行教育職責(zé)時原則上應(yīng)是書面形式，或者以電子記錄等形式予以載明，在內(nèi)容上主要是以確認違法行為和相關(guān)法律法規(guī)知識的普及為主，以增強當事人對自身違法行為的深刻認識，避免再有類似違法行為。體現(xiàn)寬嚴相濟的法治精神，讓當事人切實感受到“有溫度的執(zhí)法”。

作者單位：河北環(huán)境工程學(xué)院、湖南中奕律師事務(wù)所