原標(biāo)題：“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”法網(wǎng)織就 2018年地方密集修訂大氣法規(guī)
導(dǎo)讀：2018年，山西、新疆、福建、甘肅、湖北、云南、青海、廣西、廣東、江蘇等地都修訂了大氣污染防治法規(guī)。內(nèi)蒙古、四川、上海則公布了草案，預(yù)計(jì)將很快出臺(tái)。
本報(bào)記者危昱萍北京報(bào)道
2018年，藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的央地法律基礎(chǔ)正加快完善中。
今年7月，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》實(shí)施情況的報(bào)告提出，2018年底前，各省級(jí)人大及其常委會(huì)要制定或修改大氣污染防治相關(guān)條例，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)一步明確細(xì)化上位法規(guī)定，增強(qiáng)法律的操作性、規(guī)范性、約束性，實(shí)現(xiàn)大氣污染防治地方性法規(guī)全覆蓋。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理公開資料發(fā)現(xiàn)，2018年，山西、新疆、福建、甘肅、湖北、云南、青海、廣西、廣東、江蘇等地都修訂了大氣污染防治法規(guī)。內(nèi)蒙古、四川、上海則公布了草案，預(yù)計(jì)將很快出臺(tái)。
最新公布修訂法規(guī)的是山西省。12月7日公布的《山西省大氣污染防治條例》(以下簡(jiǎn)稱《山西條例》)，將于2019年1月1日起施行。
上述執(zhí)法檢查報(bào)告還提到，2015年修改《立法法》以來(lái)，截至2017年12月，新賦予地方立法權(quán)的274個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州和不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，僅出臺(tái)了14件大氣環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，今年以來(lái)，截至12月12日，山東聊城、山西晉城等大氣污染嚴(yán)重的地級(jí)市都已制定了大氣污染相關(guān)法規(guī)。
12月12日，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授曹明德表示，地方立法應(yīng)注意避免大量重復(fù)上位法條款，不可減損上位法規(guī)定的強(qiáng)制性義務(wù)，不可僭越地方立法權(quán)限。
山西大氣立法“控煤”
大氣污染的區(qū)域性非常明顯，急需地方立法來(lái)完善“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的可操作性。
12月12日，曹明德向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，因我國(guó)地域廣闊、區(qū)域差異較大，制定全國(guó)性法律時(shí)，為避免一些規(guī)定難以普遍適用，有些條文規(guī)定相對(duì)比較籠統(tǒng)、抽象，存在可操作性、可實(shí)施性、可執(zhí)行性相對(duì)弱一些的情況。
“基于這種情況，為了使全國(guó)性法律，比如《大氣污染防治法》，在特定地方具有更強(qiáng)的操作性、約束性、規(guī)范性，地方立法應(yīng)當(dāng)避免照抄照搬，要針對(duì)本轄區(qū)內(nèi)存在的主要大氣污染問(wèn)題，制定更具可操作性、執(zhí)行性的地方法規(guī)。”曹明德說(shuō)。
以最新公布的《山西條例》為例，12月7日，在山西省人大常委會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上，山西省人大常委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，山西生態(tài)脆弱，結(jié)構(gòu)性污染矛盾突出，大氣質(zhì)量保護(hù)任務(wù)重于全國(guó)，環(huán)保壓力大，于2019年1月1日起施行的《山西省大氣污染防治條例(修訂)》將成為山西省最嚴(yán)格的大氣污染防治法規(guī)。
山西省人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)周世經(jīng)介紹說(shuō)，山西省是煤炭生產(chǎn)大省，燃煤排放是大氣污染物的主要來(lái)源，為切實(shí)降低燃煤污染，提高大氣環(huán)境質(zhì)量，新修訂的《條例》將從源頭上控制燃煤污染。
例如，《山西條例》增加了“本省實(shí)行煤炭消費(fèi)總量控制制度，逐步調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重”，明確“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)限制高硫分、高灰分煤炭開采”，規(guī)定“設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量改善要求，將城市建成區(qū)劃定為禁煤區(qū)”等等。
12月12日，自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目能源、環(huán)境與氣候變化高級(jí)顧問(wèn)楊富強(qiáng)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，山西在“能源革命排頭兵”的定位下，首先要抓的就是煤炭。
根據(jù)《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，山西11個(gè)地市中，8個(gè)城市都是大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，太原、陽(yáng)泉、長(zhǎng)治、晉城市屬于京津冀及周邊地區(qū)，晉中、運(yùn)城、臨汾、呂梁市屬于汾渭平原。而汾渭平原要實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長(zhǎng)。
“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的煤控目標(biāo)，對(duì)山西來(lái)說(shuō)是一大挑戰(zhàn)。周邊省份還計(jì)劃提出高于國(guó)家的煤控目標(biāo)，也加大了山西的壓力。”楊富強(qiáng)說(shuō)。
以河南為例，藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)要求該省2020年煤炭消費(fèi)總量比2015年下降10%。而一位參與政府決策的河南環(huán)境專家告訴記者，河南計(jì)劃將2020年目標(biāo)提高到15%。
楊富強(qiáng)表示，山西從省級(jí)法規(guī)的層級(jí)來(lái)總抓煤炭消費(fèi)總量控制，將統(tǒng)籌全省煤控工作，較交由地市負(fù)責(zé)更為主動(dòng)。
11月30日的環(huán)境部新聞發(fā)布會(huì)上，環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓曾就福建泉港碳九泄漏事故應(yīng)急處置直言泉州市、泉港區(qū)政府“明顯存在應(yīng)急機(jī)制不健全、工作經(jīng)驗(yàn)不足、信息公開不到位、回應(yīng)公眾關(guān)切滯后等問(wèn)題;涉事企業(yè)惡意謊報(bào)瞞報(bào)泄漏量等問(wèn)題，影響極為惡劣”。
近期通過(guò)的《福建省大氣污染防治條例》專門增加了對(duì)大氣污染突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置的規(guī)定。例如，大氣突發(fā)環(huán)境事件可能影響公眾健康和環(huán)境安全時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，啟動(dòng)應(yīng)急措施。
可能發(fā)生大氣突發(fā)環(huán)境事件的單位應(yīng)按規(guī)定備案;在發(fā)生或者可能發(fā)生大氣突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，單位應(yīng)當(dāng)立即采取措施處理，及時(shí)向所在地生態(tài)環(huán)境主管部門報(bào)告，并告知可能受到危害的單位和居民。
地市立法針對(duì)具體問(wèn)題
在省級(jí)層面的立法頻頻出臺(tái)之外，擁有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)也加快了大氣立法的步伐，使“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的搭建起不同層級(jí)的“法網(wǎng)”。
吳燁、董華文等人的論文《環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域地方市級(jí)首次立法進(jìn)展研究》指出，截至2017年7月，全國(guó)89%新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市已完成“首法”(第一部實(shí)體法)立項(xiàng)，超一半新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市已順利出臺(tái)“首法”。從“首法”立項(xiàng)類型來(lái)看，約40%設(shè)區(qū)的市“首法”關(guān)注環(huán)境保護(hù)，僅次于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類立法。各地環(huán)境“首法”中，大氣污染防治類條例立項(xiàng)數(shù)目占11.11%，且制定地區(qū)主要分布在京津冀及其周邊地區(qū)。
2017年，山東濟(jì)寧、河北保定等城市的“首法”就是大氣污染防治條例，保定、濟(jì)寧都是京津冀及周邊地區(qū)“2+26”傳輸通道城市，去年P(guān)M2.5濃度分別為84微克/立方米、56微克/立方米。
不過(guò)，根據(jù)上述執(zhí)法檢查報(bào)告，截至2017年12月，新賦予地方立法權(quán)的274個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州和不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，僅出臺(tái)了14件大氣環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)。全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)此要求，各省、自治區(qū)人大常委會(huì)督促指導(dǎo)本地區(qū)設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)大氣污染防治方面地方立法工作，特別是對(duì)于大氣污染較重的地區(qū)，要督促指導(dǎo)相關(guān)設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)加快相關(guān)地方性法規(guī)的制定或者修改工作。
在全國(guó)人大常委會(huì)的要求下，今年地級(jí)市加快了大氣立法步伐。記者初步統(tǒng)計(jì)，新獲立法權(quán)的地市中，山西晉城、呂梁、陽(yáng)泉，山東聊城、德州等城市制定了大氣防治相關(guān)法規(guī)或草案.
這些城市大部分同樣都是大氣污染較為嚴(yán)重的地區(qū)，集中在京津冀及周邊地區(qū)。
比如，山西晉城將機(jī)動(dòng)車限行、燃煤總量負(fù)增長(zhǎng)等內(nèi)容寫入《晉城市大氣污染防治條例》，明年1月1日起實(shí)施。
今年12月1日起實(shí)施的《聊城市大氣污染防治條例》，則提出建立約談制度，授予了市級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門約談的權(quán)力，約談對(duì)象包括縣(市、區(qū))人民政府、市屬開發(fā)區(qū)管委會(huì)的主要負(fù)責(zé)人。
山西陽(yáng)泉是晉煤外運(yùn)、陜煤過(guò)境的重要通道，燃煤污染、粉塵污染、揚(yáng)塵污染、通道污染等問(wèn)題突出。
據(jù)悉，山西省人大常委會(huì)11月30日表決通過(guò)的《陽(yáng)泉市大氣污染防治條例》，緊扣煤矸石污染防治、裸露揚(yáng)塵污染、過(guò)境機(jī)動(dòng)車污染排放三個(gè)地方性問(wèn)題，增強(qiáng)立法的針對(duì)性。
曹明德表示，各個(gè)地方的大氣污染狀況不一樣，主要污染源有的是燃煤，有的是工業(yè)企業(yè)排放，有的是機(jī)動(dòng)車尾氣排放，有的是建筑揚(yáng)塵或其他污染源。
“制定地方大氣環(huán)境保護(hù)法規(guī)一定要明確主要解決的問(wèn)題，特別是《大氣污染防治法》過(guò)于籠統(tǒng)需要進(jìn)一步明確、具體化的部分，這是一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。”曹明德說(shuō)。
