原標題：多領域放寬限制，中國遞給外商一顆“定心丸”
與緊鑼密鼓的中美貿(mào)易磋商同期進行的，還有中國不斷加大的開放力度。
《中華人民共和國外商投資法(草案)》(下稱《外商投資法(草案)》)26日在中國人大網(wǎng)公開征求意見。此前，第十三屆全國人大常委會第七次會議對《外商投資法(草案)》進行了首次審議。
商務部新聞發(fā)言人高峰在27日的例行發(fā)布會上指出，《外商投資法(草案)》是在充分總結實踐經(jīng)驗的基礎上，設立專門的章節(jié)，規(guī)定投資保護制度，針對外國投資者和外商投資企業(yè)普遍關心的征收和補償、利潤匯出、知識產(chǎn)權保護，不得強制技術轉讓、地方政府守約踐諾等問題，逐一作出明確的規(guī)定。
“我們相信，外商投資法的出臺，將給廣大外國投資者和外商投資企業(yè)一顆‘定心丸’。”他說，“我們將按照中央經(jīng)濟工作會議的部署，推動相關部門加快電信、教育、醫(yī)療、文化等領域的開放進程，特別是外國投資者關注、國內(nèi)市場缺口較大的教育、醫(yī)療等領域，也將放寬外資股比限制。”
第一財經(jīng)記者多方了解到，對于《外商投資法(草案)》，多個駐華商協(xié)會、外資業(yè)務律所、外資企業(yè)正在加速研究。此后數(shù)月，它們將通過各種方式傳達意見至決策層，試圖參與并影響這個關乎中國未來發(fā)展方向的基礎性法律。一位知名美國在華企業(yè)負責人對第一財經(jīng)記者說，會通過美商會和外商企業(yè)投資協(xié)會來提建議。
從已經(jīng)公布的文本來看，第一財經(jīng)記者收到的信號是普遍積極的。大多數(shù)接受采訪的業(yè)界人士認為，《外商投資法(草案)》強調(diào)對外商企業(yè)的促進和保護，并看齊“制度型開放”。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織投資司官員梁國勇對第一財經(jīng)記者說，除了前述領域，2019年金融業(yè)的開放力度可能也會有所突破。
從“外國投資”到“外商投資”
最初文本始于2015年的外國投資法，其立法突然在今年進入快車道，并悄然變成外商投資法。
高峰在例行發(fā)布會上介紹說，改革開放40年來，我國逐步形成了以外資三法(中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法和外資企業(yè)法)為主體的外商投資法律制度體系。此次新制定的外商投資法，將取代外資三法，成為新時代我國利用外資的基礎性法律。
在業(yè)內(nèi)人士看來，《外商投資法(草案)》共有39條，遠遠少于2015年版《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》(下稱《外國投資法(草案征求意見稿)》)中的170條，充分體現(xiàn)了政府職能轉變“放管服”的要求。
對外經(jīng)貿(mào)大學教授崔凡曾參與過專家調(diào)研，他對第一財經(jīng)記者說，在立法過程中，還存在法律名稱是用“外商投資法”還是“外國投資法”的不同意見。2015年1月公布的《外國投資法(草案征求意見稿)》使用了“外國投資法”的名稱。目前使用“外商投資法”的名稱主要還是沿用了我國外商投資管理領域傳統(tǒng)的稱呼。
接受第一財經(jīng)記者采訪的所有業(yè)內(nèi)人士，都頗為關注關于“外商投資”的定義發(fā)生的改變。
對此，高峰說，《外商投資法(草案)》的規(guī)范對象限定為外國投資者及其投資行為，不再規(guī)范企業(yè)的組織形式、經(jīng)營活動等內(nèi)容。外資企業(yè)的組織形式、經(jīng)營活動等，直接適用統(tǒng)一適用于各類市場主體的法律法規(guī)。這樣就解決了現(xiàn)行外資三法和《公司法》等法律法規(guī)不一致之處。
崔凡進一步分析認為，該定義有三點值得注意。一是與2015年的《外國投資法(草案征求意見稿)》中“外國投資”的定義不同，《外商投資法(草案)》的“外商投資”定義沒有包括“向其持有前項所稱權益的境內(nèi)企業(yè)提供一年期以上融資”等內(nèi)容，由于定義中有“外國投資者通過法律、行政法規(guī)或者國務院規(guī)定的其他方式在中國境內(nèi)投資”，一年期以上融資是否包括在內(nèi)有待進一步研究和觀察�，F(xiàn)行外債管理制度中資企業(yè)與外商投資企業(yè)是存在一定差別的，從長期看，兩者的管理應該趨同。
二是《外商投資法(草案)》定義中沒有出現(xiàn)“通過合同、信托等方式控制境內(nèi)企業(yè)或者持有境內(nèi)企業(yè)權益”的表述，沒有提及《外國投資法(草案征求意見稿)》中多次出現(xiàn)的“實際控制”的概念。
三是《外商投資法(草案)》的定義中沒有沿用多年存在的外商獨資企業(yè)(外資企業(yè))、中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)的區(qū)分。特別是中外合作經(jīng)營企業(yè)，作為一種法律定義的企業(yè)組織形式，將可能消失。對于教育、自然資源等中外合作經(jīng)營模式比較普遍的領域，這將對其管理體制產(chǎn)生重要影響。
梁國勇發(fā)現(xiàn)，2015年的《外國投資法(草案征求意見稿)》在總則、定義之后，第3、4、5章分別是準入管理、國家安全審查、信息報告，后面才是投資促進和保護。而在《外商投資法(草案)》中，總則之后首先是投資促進(第2章)、投資保護(第3章)，然后才是投資管理(第4章)。“立法指導的思想已經(jīng)發(fā)生了變化，即從強調(diào)管理到強調(diào)促進和保護。”他說。
他還發(fā)現(xiàn)，投資促進一章的16、17條，標準化工作和政府采購方面強調(diào)了外企的平等地位。第17條規(guī)定外商投資企業(yè)可以依法通過公開發(fā)行股票、公司債券等證券以及其他方式進行融資;同等享受政府支持政策、平等參與標準化工作、公平參與政府采購活動、與內(nèi)資企業(yè)一樣享有融資便利。這些訴求都是外商投資企業(yè)反映問題較多的領域。
高峰說，外商投資法和現(xiàn)行的外資三法的其他兩點區(qū)別包括：一是明確對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理制度，把黨的十八大以來外資管理體制的重大改革成果通過立法予以鞏固。二是著力加強投資促進和保護。《外商投資法(草案)》設立了專門的章節(jié)規(guī)范投資促進和投資保護制度，將從法律層面為各級政府和機構開展外商投資促進工作提供明確的指引，也為外國投資者和外商投資企業(yè)維護自身合法權益提供更加堅實的法律保障。
對接“負面清單”與“競爭中性”
最讓人關注的是，對于最近出臺的《外商投資法(草案)》和《市場準入負面清單(2018年版)》(下稱《清單(2018年版)》)，如何對接“負面清單”和“競爭中性”原則，并看齊“制度型開放”。
中國外商投資管理體制一直以準入審批加優(yōu)惠措施的方式實施管理。2008年開始，傳統(tǒng)外商投資管理體制開始轉型，而本次《外商投資法(草案)》第四條明確了“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”。
負面清單最初進入國民視野，是作為外資管理的方式。彼時，我國在BIT(雙邊投資協(xié)定)談判中引入“負面清單”概念。談判本身啟動了中國國內(nèi)對外商投資體制改革的廣泛討論。其中討論的一個重要問題是，中國應該用正面清單漸進方式實行投資自由化，還是使用負面清單即高水平方式實行投資自由化。
目前，除去外商投資法引入負面清單制度，中國今年下半年已經(jīng)陸續(xù)出臺了三張負面清單。除了近日公布的《清單(2018年版本)》，在中國政府6月29日公布的《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》中，大幅度放寬了市場準入，清單長度由63條減至48條;而6月30日公布的《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》，則在全國版的基礎上，再縮短三條。
比較這三張負面清單的不同，高峰說，剛剛發(fā)布的市場準入負面清單，是適用于境內(nèi)外投資者的一致性管理措施，也就是說，各類市場主體，包括內(nèi)外資企業(yè)，在投資過程中均應符合清單的統(tǒng)一要求。外商投資負面清單適用于境外投資者在華投資經(jīng)營行為，是針對外商投資準入的特別管理措施。兩個清單都體現(xiàn)了“法無禁止皆可為”的理念。
他說，明年3月底前，商務部將會同相關部門，全面清理取消在外商投資負面清單以外領域針對外資設置的準入限制，實現(xiàn)負面清單以外的領域內(nèi)外資企業(yè)在市場準入方面標準一致。這有利于規(guī)范政府行為，營造公平競爭的制度環(huán)境，進一步激發(fā)市場的活力。
政策層面關于“競爭中性”合理性的探討也引發(fā)多位業(yè)內(nèi)人士的關注。
崔凡注意到，繼中國人民銀行行長易綱、國家市場監(jiān)管總局局長張茅等領導公開表態(tài)之后，12月24日國務院常務會議明確表示將按照競爭中性原則，對各類所有制企業(yè)和大中小企業(yè)一視同仁。競爭中性原則在標準化、政府采購、融資、用地、招投標、監(jiān)管等各方面都可能有所體現(xiàn)。他認為，《外商投資法(草案)》中投資促進一章，既規(guī)定了準入前促進措施，也規(guī)定了準入后外商投資企業(yè)所享有的公平待遇。對于該章涉及招商引資的優(yōu)惠措施問題，也體現(xiàn)了“競爭中性”原則。這不僅將促進外資的引進，也將對結構性改革起到推動作用。
高峰說，過去幾年，商務部會同相關部門，積極推動印發(fā)了多個促進外商投資的綜合性政策文件，在投資自由、投資便利、投資保護、投資促進等方面出臺了一系列政策措施。此后，在深入調(diào)查研究和充分征求相關意見的基礎上，把以往政策措施中務實管用、行之有效的經(jīng)驗、做法，從政策層面提升到法律層面，向國務院上報了外資基礎性法律的送審稿，配合司法部做好立法審查工作。
“下一步，商務部將繼續(xù)按照黨中央、國務院的有關決策部署，積極配合立法機關做好立法審查工作，推動外商投資法盡快出臺，為外國投資者提供更加穩(wěn)定、公平、透明、可預期的投資環(huán)境。”高峰稱。
