12月25日,十三屆全國人大常委會第七次會議對《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉修正案(草案)》進行了分組審議。

作為土地制度的基礎性法律,我國現行土地管理法自1986年頒布以來,歷經1988年第一次修正,1998年8月全面修正,2004年8月第三次修正,為維護土地社會主義公有制,保護和合理開發(fā)土地資源發(fā)揮了重要作用。此次是對該法的第四次修正。

審議中,委員們認為,為確保改革于法有據,在全面總結農村土地制度改革三項試點經驗的基礎上,將一些行之有效的制度創(chuàng)新經驗上升為法律規(guī)范,對土地管理法和城市房地產管理法的部分內容進行修正,是必要的,也是迫切的。

此次修法的一個主要內容,就是關于土地征收。草案縮小了土地征收范圍。刪去了現行土地管理法關于從事非農業(yè)建設使用土地的,必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定;明確因政府組織實施基礎設施建設、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設等六種情形需要用地的,可以征收集體土地。其中,成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內,此外不能再實施“成片開發(fā)”征地,為集體經營性建設用地入市預留空間。對于這一修改內容,委員們提出了多方面的修改建議。

建議與憲法法律相銜接

我國憲法第10條規(guī)定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征地制度改革的一個立足點就是縮小征地范圍,防止隨意、盲目侵占農民的土地利益。

而草案規(guī)定的征收農民集體所有土地的幾種情形并沒有強調公共利益。審議中,多名委員建議與憲法相關規(guī)定相銜接,增加為了公共利益的相關表述。

“征收和征用都是以國家名義的一種取得,特別是征收,是非常嚴肅的法律行為,要特別嚴謹。”信春鷹委員認為,以國家的名義征收的前提是為了公共利益,而公共利益的概念是清楚的,不可以開大口子,不是什么東西都可以往公共利益里裝。

鄭淑娜委員也注意到草案并沒有界定公共利益。“草案第1項至第4項都可以解釋為是公共利益,第5項沒有界定是為了公共利益進行成片開發(fā),很可能有人會質疑這樣規(guī)定的合憲性問題,建議再做研究,要符合憲法的規(guī)定。”

其他情形口子不應開太大

除具體規(guī)定了可以征收土地的幾種情形外,草案中還明確“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內組織實施成片開發(fā)建設需要用地的”。

“政府是誰?這個是要問一下的。到了市縣政府,我很擔心,如果主體資格太泛,集體土地就可以成為各級政府及其部門以征收名義來取得的’唐僧肉’。”信春鷹說。

羅保銘委員也認為,這種規(guī)定的執(zhí)行在實踐中會有多種可能性,有可能為擴大土地征收范圍留下一個口子。“被征收者由于信息不對稱、專業(yè)知識不夠等很難充分保障自身權利,而政府因為明確享有土地利用總體規(guī)劃的編制權,也有可能根據自己的需要去定義‘成片開發(fā)中的公共利益’。”為了防止政府行使土地使用征收權出現偏差,他建議在征地程序上應該明確設置公共利益審查、聽證等一些機制來約束政府征地行為,以充分保障被征收人在內的廣大公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權,保證被征用土地合法合規(guī)。

“本來是說要為了公共利益的需要對土地進行征收,現在列舉的五種情形應該說都是公共利益的需要,但是第六種情形,法律規(guī)定可以征收農民集體所有土地的其他情形,這個口子開得有點大,本來是為了公共利益才可以征地,現在法律規(guī)定可以征就可以征了。”王超英委員認為還應該有嚴格的限制,加上“為公共利益需要”,即法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農民集體所有土地的其他情形。

為公共利益設定不同標準

“草案本質是建立兩種征收制度,一種是基于具體的公益建設項目的征收,另外一種是基于成片開發(fā)建設的征收。”高友東委員建議將第5項“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內組織實施成片開發(fā)建設需要用地的”修改為“為實施由國務院或省級人大批準的開發(fā)區(qū)建設需要的”。

高友東介紹,目前,成片開發(fā)征收在理論界反對聲音比較高。由于我國地域廣闊,各地情況差別很大,需要對“成片開發(fā)征收權”進行適當限制,以免加劇土地資源的浪費,或帶來更多的空城、鬼城以及土地閑置。

他建議在制度設計方面借鑒“一般征收”與“區(qū)段征收”分類,將我國的集體土地征收制度細化為“基于具體建設項目的征收”和“基于土地成片開發(fā)的征收”兩種不同的制度,并在這兩種不同的制度中為公共利益設定不同的標準。(朱寧寧)