一、政策層面的融合：統(tǒng)一頂層設計與動態(tài)調整機制
（一）管理權責重構
PPP新機制的核心變革在于管理主體從財政部與發(fā)改委的“雙軌并行”轉向以發(fā)改委為主導的“單軌統(tǒng)籌”。在舊機制下，財政部和發(fā)改委在PPP項目管理上存在明顯的分工差異和政策沖突。例如，在某省的一個綜合交通基礎設施項目中，財政部基于公共服務的角度，強調項目的公益性和財政補貼的合理性；而發(fā)改委則從宏觀經濟規(guī)劃和基礎設施建設的角度，更關注項目對區(qū)域經濟發(fā)展的帶動作用以及項目的投資效益。雙方對項目的側重點不同，導致在項目審批過程中，關于項目的定位、資金來源和回報機制等方面產生了諸多爭議，使得地方政府在項目實施過程中面臨諸多困惑，項目審批流程繁瑣，效率低下，原本預計1年完成的審批，最終耗費了近2年時間，大大增加了項目落地的難度和時間成本。
為實現(xiàn)新老機制在政策層面的有效融合，融合路徑需明確以下關鍵要點：
1. 發(fā)改委主導規(guī)劃：發(fā)改委應充分發(fā)揮其在宏觀經濟規(guī)劃和項目統(tǒng)籌方面的優(yōu)勢，制定全國統(tǒng)一的PPP項目清單。在清單制定過程中，要綜合考慮各地的經濟發(fā)展水平、基礎設施需求和公共服務缺口，確保項目布局的合理性和科學性。例如，在制定清單時，對于經濟欠發(fā)達但基礎設施需求迫切的地區(qū)，適當增加交通、能源等基礎設施項目的比重；對于經濟發(fā)達地區(qū)，則注重布局一些高端產業(yè)配套的基礎設施項目。同時，統(tǒng)一特許經營標準，明確項目的準入條件、運作模式、收益分配等關鍵要素，避免地方政策碎片化，保證全國范圍內PPP項目的規(guī)范性和一致性。以某省的高速公路PPP項目為例，發(fā)改委統(tǒng)一制定了該省高速公路PPP項目的特許經營標準，包括項目的建設標準、運營期限、收費標準等，使得各地在實施類似項目時能夠有章可循，提高了項目的實施效率和質量。
2. 財政部協(xié)同監(jiān)管：財政部在新機制下應聚焦隱性債務防控這一核心任務。將PPP財政支出納入全口徑預算管理，建立科學合理的“使用者付費能力-財政承受能力”雙評估模型。通過對項目使用者付費能力的評估，判斷項目的可行性和可持續(xù)性；通過對財政承受能力的評估，確保政府在PPP項目中的支出符合財政預算約束，避免過度舉債帶來的債務風險。例如，在對某污水處理PPP項目進行評估時，財政部通過對該項目的污水處理收費標準、處理量等因素的分析，評估其使用者付費能力；同時，結合當?shù)氐呢斦杖肭闆r和債務規(guī)模，評估財政承受能力。經過評估，發(fā)現(xiàn)該項目使用者付費能力較強，但當?shù)刎斦谄渌I域已經有較大的債務壓力，因此對該項目的財政補貼進行了適當調整，以確保財政風險可控。同時，加強對PPP項目財政資金使用的監(jiān)督和管理，提高資金使用效率。
（二）回報機制轉型
舊機制的政府付費、可行性缺口補助模式雖然在一定程度上推動了PPP項目的發(fā)展，但也容易引發(fā)地方政府的債務風險。新機制聚焦使用者付費項目，旨在通過市場機制實現(xiàn)項目的自我平衡和可持續(xù)發(fā)展，但在實際操作中，仍需解決一些現(xiàn)實矛盾。
1. 過渡性政策工具：對于污水處理、垃圾焚燒等準公益性項目，由于其自身的公益屬性，完全依靠使用者付費難以實現(xiàn)項目的收支平衡。因此，允許“項目打包+關聯(lián)開發(fā)”的模式，例如將污水處理廠與周邊商業(yè)開發(fā)捆綁，通過土地溢價反哺運營成本。以某城市的污水處理PPP項目為例，該項目將污水處理廠的建設運營與周邊一塊閑置土地的商業(yè)開發(fā)相結合，社會資本在建設污水處理廠的同時，對周邊土地進行開發(fā)建設，通過商業(yè)地產的銷售和租賃獲得收益，反哺污水處理廠的運營成本。這種模式不僅可以提高項目的整體收益水平，還可以吸引更多社會資本參與準公益性項目的建設和運營。在實際操作中，需要合理確定項目打包的范圍和關聯(lián)開發(fā)的方式，確保項目的合規(guī)性和可行性。
2. 動態(tài)價格調節(jié)：建立與CPI聯(lián)動的公共服務價格調整機制至關重要。對于供水、供熱等公共服務項目，價格調整直接關系到社會資本的收益和居民的生活成本。設定合理的價格調整幅度，如供水、供熱價格每年浮動不超過5%，既保障社會資本在合理范圍內獲得回報，維持項目的正常運營，又避免因價格過度上漲給民生帶來過重負擔。例如，某城市的供熱PPP項目，在項目實施初期，根據(jù)當時的成本和市場情況確定了供熱價格。隨著時間的推移，由于原材料價格上漲和人工成本增加，供熱企業(yè)的運營成本大幅上升。按照與CPI聯(lián)動的價格調整機制，該項目的供熱價格在經過相關程序后進行了適當調整，既保證了供熱企業(yè)的合理收益，又沒有給居民帶來過大的經濟壓力。同時，在價格調整過程中，要充分考慮市場供求關系、成本變動等因素，確保價格調整的科學性和合理性。
二、制度層面的融合：構建彈性規(guī)則體系
（一）特許經營制度的兼容性設計
1. 期限彈性化：新機制將特許經營期延長至40年，這是為了適應一些基礎設施和公共服務項目投資規(guī)模大、回報周期長的特點。然而，對于存量項目（如已簽約的30年期項目），簡單地按照新機制的期限要求進行調整可能會引發(fā)合同糾紛和社會資本的擔憂。因此，需增設“展期觸發(fā)條款”，例如當項目收益率低于5%時自動延長10年。以某城市的垃圾焚燒發(fā)電PPP項目為例，該項目在舊機制下簽訂了30年的特許經營合同，在運營了10年后，由于環(huán)保標準提高和運營成本上升，項目的收益率逐漸下降至5%以下。按照增設的“展期觸發(fā)條款”，該項目自動延長了10年的特許經營期，既保障了社會資本的合理收益，又確保了項目的持續(xù)穩(wěn)定運營。這樣的設計既考慮了存量項目的實際情況，又為項目的可持續(xù)發(fā)展提供了一定的靈活性。在實際操作中，要明確收益率的計算方法和評估標準，確保展期觸發(fā)條款的公平性和可操作性。
2. 權屬清晰化：明確項目資產所有權歸屬是特許經營制度的關鍵環(huán)節(jié)。在BOT模式下，建設期資產歸政府，運營期使用權移交社會資本，這種權屬安排在一定程度上避免了“移交爭議”。但在實際項目中，還需要進一步細化資產權屬的界定，包括資產的范圍、評估方法、移交程序等。例如，在某智慧城市建設PPP項目中，涉及到大量的軟件和數(shù)據(jù)等無形資產。在項目實施前，明確規(guī)定了這些無形資產在建設期歸政府所有，在運營期社會資本擁有使用權，并且對無形資產的價值評估方法和移交程序進行了詳細約定。這樣在項目運營期滿進行移交時，就能夠避免因權屬不清而產生的爭議，確保項目的順利交接。
（二）民企參與的制度保障
針對舊機制下國企主導（占比超95%）的困局，新機制需采取有效措施突破這一局面，為民營企業(yè)參與PPP項目創(chuàng)造更加公平、有利的制度環(huán)境。
1. 準入清單動態(tài)化：定期更新《民營企業(yè)參與特許經營項目清單》，根據(jù)市場發(fā)展和行業(yè)需求的變化，及時調整清單內容。對市場化程度高的領域（如智慧停車、光伏儲能）強制要求民企控股，鼓勵民營企業(yè)在這些領域發(fā)揮其創(chuàng)新能力和市場活力。例如，在某城市的智慧停車PPP項目中，根據(jù)更新后的準入清單，明確要求民營企業(yè)控股。一家民營企業(yè)憑借其先進的停車管理技術和運營模式中標該項目，在項目實施過程中，該企業(yè)通過引入智能停車設備和信息化管理系統(tǒng)，提高了停車效率和服務質量，同時也獲得了良好的經濟效益。同時，要加強對清單執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查，確保民營企業(yè)在項目中的合法權益得到保障。
2. 融資創(chuàng)新配套：推廣“特許經營收益權ABS+REITs”組合融資模式，允許民企以未來現(xiàn)金流質押獲取低成本資金，降低對抵押擔保的依賴。以某民營企業(yè)參與的光伏儲能PPP項目為例，該企業(yè)通過將項目的特許經營收益權進行資產證券化（ABS），并結合REITs的方式，成功獲得了低成本的資金支持。這種融資模式不僅解決了企業(yè)的資金難題，還提高了企業(yè)的資金使用效率。同時，政府和金融機構應加強合作，完善相關的政策支持和金融服務體系，為民營企業(yè)的融資創(chuàng)新提供有力保障。
三、實操層面的融合：從項目過渡到生態(tài)重構
（一）存量項目分類處置
1. 合規(guī)性整改：對已運營項目開展全面深入的“績效審計”，重點核查政府付費是否超出財政承受能力，以及項目是否符合新機制的相關要求。對于違規(guī)項目，采取“費用追回+合同重簽”的措施，確保項目的合規(guī)性和可持續(xù)性。在某污水處理PPP項目的績效審計中，發(fā)現(xiàn)政府在過去幾年中對該項目的付費超出了財政承受能力，且項目的運營管理存在一些不符合新機制要求的地方。針對這種情況，相關部門采取了費用追回的措施，要求企業(yè)退還多支付的費用，并與企業(yè)重新簽訂了合同，對項目的付費機制、運營管理等方面進行了調整，以確保項目符合新機制的要求。在費用追回過程中，要嚴格按照相關法律法規(guī)和合同約定進行操作，保障社會資本的合法權益。在合同重簽過程中，要充分考慮項目的實際情況和新機制的要求，合理調整合同條款，確保項目的順利實施。
2. 資產盤活策略：通過TOT（轉讓-運營-移交）模式將低效項目轉讓給專業(yè)運營商，是盤活存量項目資產的有效途徑。例如貴州黎平縣餐廚垃圾處理項目通過民企接管實現(xiàn)扭虧為盈，這一案例充分展示了TOT模式在盤活低效項目中的作用。在實際操作中，要做好項目的評估和篩選工作，選擇合適的專業(yè)運營商，并完善相關的轉讓和運營合同，確保項目的順利交接和高效運營。某城市的一個老舊污水處理廠項目，由于運營管理不善，長期處于虧損狀態(tài)。通過TOT模式，將該項目轉讓給了一家專業(yè)的環(huán)保企業(yè)。這家企業(yè)在接管項目后，對污水處理廠的設備進行了升級改造，優(yōu)化了運營管理流程，使得污水處理廠的處理能力和運營效率大幅提高，實現(xiàn)了扭虧為盈。
（二）新項目全周期管理
1. 風險共擔機制：在特許經營協(xié)議中嵌入“收益保底-超額分成”條款，是平衡政府和社會資本利益關系、降低項目風險的重要舉措。例如衡陽市“光儲充”項目約定：基礎收益率6%由政府擔保，超6%部分民企與政府按7:3分成。這種機制既保障了社會資本的基本收益，又激勵其提高項目運營效率，實現(xiàn)超額收益。在實際應用中，要根據(jù)項目的特點和風險狀況，合理確定基礎收益率和分成比例，確保風險共擔機制的公平性和有效性。某城市的一個新能源汽車充電設施PPP項目，在特許經營協(xié)議中約定了基礎收益率為5%，超5%部分政府與社會資本按6:4分成。在項目運營過程中，由于市場需求的增長和運營管理的優(yōu)化，項目的收益率達到了8%。按照協(xié)議約定，社會資本獲得了較高的收益，同時政府也分享了項目的超額收益，實現(xiàn)了雙方的共贏。
2. 數(shù)字化監(jiān)管平臺：依托全國PPP信息系統(tǒng)，建立實時監(jiān)控項目現(xiàn)金流、建設進度與運營績效的數(shù)字化監(jiān)管平臺。通過大數(shù)據(jù)分析和人工智能技術，對項目進行全方位、全過程的監(jiān)管，對偏離預期的項目自動觸發(fā)預警并啟動再談判。某城市的一個軌道交通PPP項目，通過數(shù)字化監(jiān)管平臺，實時監(jiān)控項目的建設進度和運營績效。在項目建設過程中，發(fā)現(xiàn)由于施工單位的原因，項目進度出現(xiàn)了延遲。監(jiān)管平臺自動觸發(fā)預警，并通知相關部門和社會資本。相關部門及時與社會資本進行了溝通和協(xié)商，通過調整施工計劃和增加施工力量等措施，確保了項目按時完工。數(shù)字化監(jiān)管平臺的建設不僅可以提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，還可以及時發(fā)現(xiàn)和解決項目中存在的問題，保障項目的順利實施。
（三）混合所有制實踐
通過“國民共進”破解民企能力短板，是推動PPP項目發(fā)展的重要途徑。
1. 國企搭臺+民企運營：在大型水利項目中，由國企負責建設，民企主導運營（如廣東省環(huán)保集團聯(lián)合民企中標鎮(zhèn)級污水處理項目）。這種模式充分發(fā)揮了國企在資金、技術和項目管理方面的優(yōu)勢，以及民企在運營效率和創(chuàng)新能力方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)了優(yōu)勢互補。在某大型水利樞紐工程PPP項目中，國企憑借其雄厚的資金實力和豐富的工程建設經驗，承擔了項目的建設任務，確保了項目的高質量按時完工。民企則發(fā)揮其在運營管理方面的靈活性和創(chuàng)新能力，負責項目的后期運營。在運營過程中，民企引入了先進的管理理念和技術，提高了項目的運營效率和經濟效益，同時也降低了運營成本。在實際操作中，要明確國企和民企在項目中的職責和權利，建立有效的溝通協(xié)調機制，確保項目的順利推進。
2. 風險隔離設計：設立SPV公司時，國企以資本金注入承擔建設風險，民企以技術入股承擔運營風險，實現(xiàn)風險精準切割。這種風險隔離設計可以降低國企和民企的風險暴露，提高項目的抗風險能力。以某污水處理PPP項目為例，在設立SPV公司時，國企注入了大量的資本金，用于項目的建設和設備采購，承擔了項目建設過程中的風險。民企則以其先進的污水處理技術入股，負責項目的運營管理，承擔了項目運營過程中的風險。通過這種風險隔離設計，國企和民企在項目中各自承擔相應的風險，提高了項目的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。 (作者劉蕭聞系中央財經大學政信院產研中心主任，東天研究院名譽院長)
