對于中國這樣一個(gè)超級大國來說，能否處理好央地關(guān)系，關(guān)乎行政管理體制效率和國家穩(wěn)定繁榮。除了央地關(guān)系以外，省以下政府的垂直府際關(guān)系，不僅有更大的調(diào)整空間，而且可能更加值得探索。

十九大報(bào)告中指出，要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”。但是賦予哪些自主權(quán)？如何賦予自主權(quán)？賦權(quán)給哪級政府和哪些部門？如何在賦權(quán)的同時(shí)避免自主權(quán)被誤用濫用？這些問題是央地關(guān)系的癥結(jié)，也是未來垂直府際關(guān)系的改革重點(diǎn)。因此，賦予省級及以下政府更多自主權(quán)，在具體落實(shí)時(shí)可能面臨值得注意的挑戰(zhàn)。

向下賦權(quán)勢在必行

以筆者在各地調(diào)研的情況而言，地方和基層政府的自主權(quán)的確需要強(qiáng)化。

中國單一制的壓力型體制，使所有壓力都集中到了基層。但是，基層政府也恰恰是資源匱乏和能力不足的層級。與此同時(shí)，基層政府也是最“接地氣”和熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的，最應(yīng)該有充分的權(quán)力去行使職責(zé)。如何為基層政府提供必要的事權(quán)和財(cái)權(quán)，就成為值得探索的重要問題。

近些年來，一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是越來越多的中央政府部門進(jìn)行垂直化管理。這種“一竿子插到底”的做法，有利于自上而下的統(tǒng)籌和控制，但也削弱了各級政府的自主權(quán)。這樣形成的“蜂窩煤”式的上下貫通結(jié)構(gòu)，很難打通不同部門之間的橫向邊界，不利于跨部門合作和協(xié)同治理。與此同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“條條”而忽視“塊塊”，也使自上而下的管理缺乏彈性和針對性。

目前還存在逐級上收權(quán)力和逐級下放責(zé)任的雙向運(yùn)動(dòng)，在很大程度上削弱了政府的韌性和回應(yīng)力。比如，由于人口外流和加速城鎮(zhèn)化，一些市縣上收了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的辦事權(quán)。但與此同時(shí)，基層政府的目標(biāo)任務(wù)卻有增無減。民眾辦事需要舟車勞頓到中心城市，反而不如過去便利。但是對于企業(yè)來說，市縣政府有更大的審批權(quán)，可以少跑腿多辦事。所以，自上而下的賦權(quán)需要考慮各地差異和事項(xiàng)不同，不能“一刀切”。

向下賦權(quán)帶動(dòng)向上收權(quán)

中央政府應(yīng)賦予地方政府更多的自主權(quán)，特別要加大審批權(quán)的下放力度，減少各地“跑部前進(jìn)”的必要。不能將中央部門不要的或沒有實(shí)質(zhì)價(jià)值的權(quán)力下放，這不僅無濟(jì)于事，而且會造成賦權(quán)假象。因此，特別要真下放權(quán)力，下放真權(quán)力，使權(quán)力真的下放。在規(guī)范和厘定各級政府權(quán)力清單的同時(shí)，應(yīng)逐條逐項(xiàng)評估權(quán)力歸屬，使權(quán)力落在實(shí)處并用在實(shí)處。

2016年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，指出要“科學(xué)合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式”。這意味著中央抓頂層設(shè)計(jì)和宏觀調(diào)控，地方抓具體落實(shí)和微觀管理，形成宏觀引導(dǎo)微觀、頂層帶動(dòng)基層的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

更為重要的是，要以下帶上，通過向下賦權(quán)帶動(dòng)向上收權(quán)。地方政府的大部門制改革提升了辦事效率，但是上下級政府之間的關(guān)系還有待理順。上級政府不能為了管理便利，而指望“上下一般粗”和上下對口。

各地推行的市場監(jiān)管局，就存在上級規(guī)定不合實(shí)際的難題。盡管基層監(jiān)管有合署辦公的必要，但是上級的規(guī)定或條例卻與之齟齬。通過地方政府的探索，為上級政府機(jī)構(gòu)改革提供試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，或可為全面深化改革提供線索。如果基層政府可以實(shí)現(xiàn)合署辦公和部門精簡，那么中央和上級部門是否也可以效法推廣？

賦權(quán)不能亂權(quán)

在賦權(quán)的過程中，應(yīng)依據(jù)科學(xué)證據(jù)和地方經(jīng)驗(yàn)，明確哪些權(quán)力是應(yīng)該下放的，并貫徹循證決策的思想。與此同時(shí)，應(yīng)研究建立各級政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的根本原則和“基本大法”，實(shí)現(xiàn)賦權(quán)有法可依，用權(quán)有法可循，督權(quán)有法可據(jù)。

此外，要通過向下賦權(quán)去進(jìn)一步釋放地方政府創(chuàng)新的活力，更好地發(fā)揮地方積極性。通過建立完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，使地方官員得到充分的賦權(quán)，能夠沒有思想包袱地去先行先試和大膽創(chuàng)新。

在賦權(quán)、擴(kuò)權(quán)和強(qiáng)權(quán)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對賦權(quán)的地方政府進(jìn)行過程和事后監(jiān)管。只有將權(quán)力關(guān)于制度的牢籠，才能確保權(quán)力在陽光下運(yùn)轉(zhuǎn)。

對土地財(cái)政和省直管縣的研究顯示，地方政府通過財(cái)政自主權(quán)而獲得的財(cái)力，并沒有用于教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，反而流向了固定資產(chǎn)投資等拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的領(lǐng)域。如果只是單方面地賦權(quán)而不加以引導(dǎo)和監(jiān)督，權(quán)力就可能走樣乃至扭曲，甚至產(chǎn)生難以預(yù)料的負(fù)面影響。因此，應(yīng)在賦權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，避免權(quán)力被濫用或誤用。

在不同層級的政府配置合理的權(quán)力，不僅有利于發(fā)揮各級政府的優(yōu)勢，也是加強(qiáng)權(quán)力制衡與監(jiān)督的必要條件。上述這些問題與挑戰(zhàn)，可能是中央政府向各級地方政府賦權(quán)時(shí)需要特別關(guān)注的方向，也是垂直府際關(guān)系管理創(chuàng)新的增長點(diǎn)。

如果能夠在向下賦權(quán)的同時(shí)，以下帶上地推動(dòng)體制機(jī)制的全面改革，必將有利于建立健全更加合理高效的政府管理體制。（作者馬亮為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院副教授）