文 | 柯銳
近期，由《中國科學(xué)院院刊》(2020年第7期)發(fā)表的一篇名為《“十四五”時期，如何優(yōu)化我國的行政區(qū)劃設(shè)置?》的文章建議，將深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市。
雖然該文一名作者隨后對媒體表示，這篇論文中的觀點僅是一家之言。但是直轄話題，仍然引起了熱議。
5年后，深圳、青島、大連再次被點名
這篇文章說，設(shè)立直轄市，縮小大省管轄幅度，推進扁平化管理。配合國家“一帶一路”倡議和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市，充分發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)增長極、穩(wěn)疆固邊、帶動區(qū)域發(fā)展的作用。
文章的兩位作者來自中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所、中國科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室。公開資料顯示，《中國科學(xué)院院刊》是中科院主管、主辦的以戰(zhàn)略與決策研究為主的智庫類期刊，向國內(nèi)外公開發(fā)行，其定位為“國家科學(xué)思想庫核心媒體”，是中國科學(xué)院國家高端智庫建設(shè)的重點媒體平臺。
發(fā)文刊物和作者具有的“中科院”這一要素，使得這次的直轄擴容議題顯得“高大上”，再次引起輿論關(guān)注。
其實，對于增設(shè)直轄市的討論，在網(wǎng)絡(luò)上從來沒有停歇過。各種論壇、貼吧里，總有網(wǎng)民津津樂道。只是當(dāng)這種觀點在官方媒體上出現(xiàn)，才會激起輿論漣漪。
2015年8月20日，署名為國家行政學(xué)院“優(yōu)化行政層級與行政區(qū)劃研究”課題組的文章《優(yōu)化行政層級與行政區(qū)劃設(shè)置勢在必行》，在上海社會科學(xué)院主辦的《社會科學(xué)報》頭版刊發(fā)。
圖片來源：新京報網(wǎng)
文章建議，將深圳、青島、大連升格為直轄市。將深圳、青島、大連的行政由省管理改為國務(wù)院直管，同時通過行政區(qū)劃的調(diào)整，擴大其轄區(qū)范圍，緩解其資源環(huán)境和空間制約。
課題組還建議將寧波、廈門歸回普通副省級城市。就是取消計劃單列市設(shè)置，將寧波、廈門由單列轉(zhuǎn)變?yōu)槭≈惫芾怼?/p>
國家行政學(xué)院“優(yōu)化行政層級與行政區(qū)劃研究”課題組成員安森東當(dāng)時在接受媒體采訪時表示，該項目最終的研究報告出爐后，將通過國家行政學(xué)院送閱件的形式呈送中央有關(guān)機構(gòu)。
不過，這個“將青島、大連、深圳升格為直轄市”的建議在媒體報道引起一番熱議后，后續(xù)無聲無息了。
一個是中國科學(xué)院，一個是國家行政學(xué)院，都是重量級的機構(gòu)。時隔五年，二者的升格直轄市建議都指向了深圳、青島、大連這三座城市，只不過前者在建議中還增加了喀什。
除了這些重量級機構(gòu)外，也不乏一些學(xué)者以個人名義在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)聲，如北京理工大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授胡星斗在2007年發(fā)文提出《關(guān)于盡快將深圳青島大連等城市設(shè)為副省級直轄市的建議》。
計劃單列市困境中謀求蝶變?
深圳、青島、大連，這三者，除了都是經(jīng)濟實力強勁的沿海城市外，還有一個共同的身份：計劃單列市。
這是一個有著歷史感的詞匯。它出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代。彼時，國家為了改革發(fā)展需要，讓一些大城市在國家計劃中實行單列，享有省一級的經(jīng)濟管理權(quán)限。
計劃單列市一度多達14個，走過30多年歷程后，剩下現(xiàn)在的5個：深圳、廈門、寧波、青島和大連。
這些單列市在省內(nèi)的地位十分突出，其四套班子的一把手為副省級。
還有一點更重要的是，它們的財政與中央掛鉤，由中央財政與地方財政兩分。實際執(zhí)行中，計劃單列市有時仍會向所在省區(qū)上繳一定的財政收入，即“單列不脫鉤”。
長期以來，這五個單列市無論是在經(jīng)濟發(fā)展速度，還是在實力以及名氣上，有的甚至比所在省的省會城市還勝出一籌。
深圳、青島、大連這三個城市里，作為國際性一線城市的深圳實力最強，在國內(nèi)城市位列第一梯隊。
其次，青島是山東經(jīng)濟中心，也是國家重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展先行區(qū)、東北亞國際航運樞紐、海上體育運動基地，區(qū)位優(yōu)勢明顯。
大連則是中國北方沿海重要的中心城市、港口及風(fēng)景旅游城市，是東北地區(qū)最重要的綜合性外貿(mào)口岸。2019年，大連經(jīng)濟總量位居?xùn)|北三省城市之首。
這三個城市經(jīng)濟發(fā)展速度有快有慢，但整體實力不差。升格設(shè)立直轄市，可以理解為這些城市自身實力的沖動和訴求。
除此之外，可能也與這些城市近些年面臨的發(fā)展制約和擴張困境有關(guān)。
圖片來源：新京報網(wǎng)
身為副省級的單列市，雖然享受省級的經(jīng)濟管理權(quán)，可謂是千百個城市中的“天之驕子”，但在時代的浪潮中，它們的特殊地位也并非總能保證其要風(fēng)得風(fēng)、要雨得雨。隨著時間的推移，其能享受的政策紅利和資源優(yōu)勢，已經(jīng)褪色了。
隨著近些年“強省會”戰(zhàn)略的推進，這些單列市在省內(nèi)的地位難免受到影響。
山東、遼寧近些年的強省會方案推進很清晰，省會濟南、沈陽的發(fā)展勢頭較好，而青島和大連的表現(xiàn)則差強人意。
前不久公布的2020年上半年全國各大城市GDP排行中，除了深圳繼續(xù)保持領(lǐng)先優(yōu)勢位居第三外，青島和大連排名分別為14位、27位，和去年的排名差不多，表現(xiàn)一般。其中，大連還落后于西南的昆明。
雖然深圳仍然保持有領(lǐng)先廣州的實力，但是，深圳的擴張并不順利。例如，土地不足就是其擴張的短板。
在既有的行政區(qū)劃格局下，縱然是單列市，其版圖的擴張也不如省會。
有“飛地”之稱的單列市，一方面，其收入不歸省管，另一方面，給單列市的地盤和資源多了，給省內(nèi)其他地區(qū)的會減少。在當(dāng)前省域比拼激烈的格局下，單列市與所在省區(qū)存在某種程度的隱性競爭，恐怕也是事實。
此外，近些年國家中心城市的概念大熱，客觀上也使得單列市的光芒暗淡不少。
在激烈的競爭中，單列市有快速發(fā)展的沖動。要解決發(fā)展約束，升格直轄市或許被人認為是一個不錯的路徑。
一旦成了直轄市，行政地位與省相同，隨著地位發(fā)生質(zhì)的飛躍，其可以享受的資源，就絕非計劃單列市可比了。
這一點，從曾經(jīng)也是單列市的重慶升格直轄市就可以看出來了。
1997年，重慶脫離四川，上位直轄，在國家層面的資源配給支持下，城市發(fā)生了脫胎換骨的變化。
如今，在這三個單列市升格直轄市的建議里，是不是也有這樣的需求邏輯呢?答案也許并不難猜。
這三城之外的喀什，此次出現(xiàn)在升格直轄市的論文中，應(yīng)與其地處南疆的特殊地理位置有關(guān)。至于其經(jīng)濟實力，與另三城不可同日而語。
直轄不是發(fā)展的唯一選擇
直轄是會帶來好處。
正如中國科學(xué)院院刊的這篇文章《“十四五”時期，如何優(yōu)化我國的行政區(qū)劃設(shè)置?》指出的，設(shè)立直轄市，可以縮小大省管轄幅度，推進扁平化管理。
直轄市的優(yōu)勢不僅僅在于稅收優(yōu)惠，而在于權(quán)力下放。
升格直轄市，的確能夠迅速成為經(jīng)濟發(fā)展的興奮劑。當(dāng)年，海南設(shè)省、重慶直轄后掀起的發(fā)展高潮，至今仍給人巨大的想象空間。
然而，升格直轄市，真的是這些單列市未來發(fā)展的最好選擇嗎?
答案未必是確定的。
世界城市化經(jīng)驗說明，以中心城市引領(lǐng)城市群，將是未來城市發(fā)展的趨勢化路徑。
通過"以點帶面"，中心城市帶動周邊城市群落，通過高鐵、高速公路、地鐵等快捷交通方式連接這些城市，打造特大型城市群(城市圈)，將是中國城市化的路徑。
圖片來源：新京報網(wǎng)
目前，我國有20多個城市群。在城市群發(fā)展中，中心城市的功能將會越來越重要。
這給人啟示，增設(shè)直轄市或許不是未來發(fā)展的主要趨勢，而發(fā)揮中心城市輻射力和帶動功能，或者適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有某些不合理的行政區(qū)劃格局，將相鄰城市整合成超級大城市，發(fā)展經(jīng)濟圈、城市群，才是未來更重要的模式。
換句話說，在今天繼續(xù)強調(diào)增設(shè)直轄，有以行政等級爭取資源的陳舊思維之嫌。在城市現(xiàn)代化進程中，直轄固然重要，但已不是非此不可了。而海南設(shè)省、重慶直轄的巨大成效，到今天也未必會重演。
未來，即使有城市升格直轄市，也應(yīng)該會遵循這幾個原則：有利于“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶和京津冀協(xié)同發(fā)展的國家三大戰(zhàn)略的實施;有利于推進區(qū)域發(fā)展、推進西部開發(fā)，進而促進國家均衡發(fā)展;有利于政府層級改革、減少行政成本。
所以，這個將深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市的點子，未必是好點子。
□柯銳(北京媒體人)
編輯：李碧瑩 校對：劉軍
