經(jīng)濟觀察
地方財政大變局
對于地方政府來說，財權(quán)與事權(quán)的不匹配仍然是繞不開的難題。而暢通財政體制，才能讓中央政府的施策真正觸達毛細血管的末梢，惠及民生，但這又是塊真正的“硬骨頭”。
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時隔近20年，國務(wù)院再次發(fā)文推動省以下財政體制改革，這引起了社會的廣泛關(guān)注，學(xué)術(shù)界甚至用“大變局”來形容此次改革。
“錢袋子”的改革往往是其他經(jīng)濟領(lǐng)域改革的“領(lǐng)頭羊”，民間有“錢流向哪兒，機會就在哪兒”的說法，放在政府關(guān)系間看也是如此。我國有五級政府，暢通財政體制，才能讓中央政府的施策真正觸達毛細血管的末梢，惠及民生，但這又是塊真正的“硬骨頭”。
6月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2022〕20號)，5000余字18條舉措，主要包括省以下地方政府的財權(quán)與事權(quán)匹配、省以下財政收入的分配、完善轉(zhuǎn)移支付收入、規(guī)范省以下財政管理等方面。通俗來說，就是事情哪級政府干，錢由誰來出，怎么出的問題。
界定省以下各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任
對于地方政府來說，財權(quán)與事權(quán)的不匹配仍然是繞不開的難題。
上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院范子英教授對此做過專門研究。他說，2012年以來，我國提出建設(shè)現(xiàn)代財政制度。大家公認，這一輪財稅體制改革的核心是中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的改革。幾年來，這方面的改革不斷推進，已逐步完成了教育、交通、科技、生態(tài)、文化等領(lǐng)域的央地責(zé)權(quán)劃分，中央與地方的財政體制改革也基本完成。
但是，這些改革舉措在向基層貫徹時，與現(xiàn)有的省以下財政體制產(chǎn)生了沖突。
財政部有關(guān)負責(zé)人在解讀20號文時表示，作為中央與地方財政關(guān)系的延伸，一些地區(qū)省以下財政體制改革相對滯后，存在與完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)公平統(tǒng)一市場、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要求不相適應(yīng)的方面，主要體現(xiàn)在財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分和省以下轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范、部分地區(qū)基層財力保障較為薄弱、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等，亟須通過進一步深化改革來推動解決。
范子英說，目前，中央劃給地方的事權(quán)沒有具體的責(zé)任層級，因而存在事權(quán)責(zé)任被地方政府過度下劃給基層財政的問題。
因此，20號文首先要解決的就是清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任。這包括兩部分，一是財權(quán)事權(quán)適度向上轉(zhuǎn)移，比如適度強化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、糧食安全等方面的省級財政事權(quán)。二是明晰界定省以下各級財政支出責(zé)任，減輕基層財政負擔(dān)。比如社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣財政事權(quán)。
這當中突出的變化體現(xiàn)在“強化了省級責(zé)任”。財政部有關(guān)負責(zé)人表示，適度強化省級責(zé)任，可更好發(fā)揮省級在全域統(tǒng)籌、跨區(qū)協(xié)調(diào)、綜合調(diào)控、統(tǒng)一管理等方面的作用。
他說，上級財政要根據(jù)承擔(dān)的支出責(zé)任足額安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，避免讓下級財政被動承擔(dān)“兜底”責(zé)任。同時，不得以考核評比、下達任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責(zé)任或向下級轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。
稅費收入在各級政府間如何劃分
厘清事權(quán)與支出責(zé)任后，得有“錢袋子”的保障。地方民生、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依賴地方政府來完成，但是目前地方政府的財政收入水平極不均衡。
中國財科院財政與國家治理研究中心主任趙福昌表示，現(xiàn)行分稅制財政體制的頂層設(shè)計中，稅種的分配只涉及“中央”和“地方”兩個主體，并未對地方稅種或中央地方共享稅地方留成部分按照地方四級政府進一步劃分。除了增值稅和所得稅作為共享稅外，留給省以下財政體制劃分的稅種多是零星、小額稅種。
我國實行分級財政體制，各級地方財政的收入主要來自稅費收入、上級轉(zhuǎn)移支付、本級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。其中，稅費收入取決于當?shù)氐慕?jīng)濟規(guī)模和分享規(guī)則。范子英表示，多年來，為了調(diào)動下級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，上級政府往往將下級財政的稅費收入與當?shù)亟?jīng)濟直接掛鉤。從積極的角度來看，這產(chǎn)生了發(fā)展經(jīng)濟的“強激勵”，但從消極的角度來看，這也使得地方政府為了獲取更多的財稅收入，傾向于為本地企業(yè)提供更多的發(fā)展機會，從而在產(chǎn)品市場和要素市場上形成地方保護主義，導(dǎo)致產(chǎn)品市場和要素市場出現(xiàn)分割。
中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇認為，當前一些地方無序的財政競爭妨礙全國統(tǒng)一市場構(gòu)建。比如地方明目張膽的稅收亂減免、財政返還、“財政獎勵”，實質(zhì)上都是地方亂減免稅的表現(xiàn)，是合法形式掩蓋下的無序競爭。
因此，20號文要解決地方政府的收入以及收入來源的問題。它規(guī)定將稅基流動性強、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例;將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。
財政部有關(guān)負責(zé)人解釋，這樣安排是為了讓各級政府都能夠獲得穩(wěn)定的收入。省級財政抵御風(fēng)險沖擊能力較強，且擔(dān)負著調(diào)控和均衡區(qū)域間財力的職能，因此前述中“不夠穩(wěn)定”的收入給省級財政;市縣收入盤子相對較小，消納收入波動的能力較弱，“更為穩(wěn)定”的收入留給市縣。
值得注意的是，20號文對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等行業(yè)作了單獨規(guī)定，成為本次改革的一大亮點。由于這些行業(yè)繳納稅費高，且跨區(qū)域經(jīng)營，如果收入全部留給企業(yè)注冊地，會加劇區(qū)域間收入差距，同時也容易因收入波動對縣區(qū)財政平穩(wěn)運行產(chǎn)生沖擊。因此，文件規(guī)定，上述行業(yè)的稅費收入可作為省級收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。
此次改革還對“建設(shè)全國統(tǒng)一大市場”的相關(guān)政策進行了回應(yīng)。比如逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入，這種做法容易造成地方政府為保護稅源而干預(yù)市場主體的經(jīng)營行為。逐步清理不當干預(yù)市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策等。
財政部有關(guān)負責(zé)人表示，這是從財政體制角度提出的具體改革措施，有利于抑制地方出臺不當干預(yù)市場的政策，避免產(chǎn)生招商引資政策惡性競爭，破壞公平有序競爭的市場環(huán)境。
范子英說，事實上，良好的政府層級間關(guān)系應(yīng)該具備兩大基本特點。一是兼具原則性和特殊性。即所有財政層級之間的關(guān)系都應(yīng)該滿足共同的原則性要求;在原則性要求的基礎(chǔ)之上，可以考慮各地的特殊情況，允許地方因地制宜靈活安排。二是要有一定的彈性。隨著時代的發(fā)展，央地之間的財政體制需要進行調(diào)整，例如部分稅種的下劃、新稅種的設(shè)立等。
做實縣級“三保”
“錢袋子”的保障主要靠自己，自己不夠，只能靠上級政府調(diào)劑，這就是所謂的轉(zhuǎn)移支付，一些地方收支缺口部分要通過上級轉(zhuǎn)移支付來彌補。
20號文進一步厘清各類轉(zhuǎn)移支付功能定位。一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡區(qū)域間基本財力配置，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)以及重要功能區(qū)域傾斜;共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付與財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，用于履行本級政府應(yīng)承擔(dān)的共同財政事權(quán)支出責(zé)任……
這歸根結(jié)底是為了基層“三保”(保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn))。基層“三保”是維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的“壓艙石”。此前，財政部預(yù)算司司長王建凡曾表示，當前，受疫情和退稅減稅降費等因素影響，縣區(qū)財政運行壓力較大，在當前關(guān)鍵時刻，堅持將“三保”支出作為預(yù)算支出重點。
那么，如何守住“三保”底線?財政部給出的方案是“分級負責(zé)制”，也就是“縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵”。
粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒說：“這16個字實際上確定了‘三保’的原則。基本責(zé)任在縣級，同時強化了省級政府的轄區(qū)責(zé)任，也就是‘省級兜底’。”按照分級負責(zé)制，各地要統(tǒng)籌中央轉(zhuǎn)移支付資金和自有資金，加大對市縣“三保”的轉(zhuǎn)移支付支持力度，最大程度下沉財力，堅決兜牢兜實“三保”底線，支撐經(jīng)濟大盤企穩(wěn)回升。
20號文明確，此次省以下財政體制改革一大導(dǎo)向是確�；鶎颖Ｕ细佑辛�。要求做實縣級“三保”保障機制，建立縣級財力長效保障機制。
財政部有關(guān)負責(zé)人表示，縣級財政作為國家財政之基礎(chǔ)，是財政發(fā)揮職能作用，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和維護社會大局穩(wěn)定的關(guān)鍵一環(huán)，是做好財政運行工作的重中之重。保障縣級財政平穩(wěn)運行不僅要確保當期不出問題，更要居安思危作長遠謀劃，通過省以下財政體制改革，從體制機制上建立健全管長遠、固根本、見長效的縣級財力保障機制，把縣級財政運行這個基礎(chǔ)筑牢、夯實，將國家財政運行置于長期穩(wěn)固可靠的基礎(chǔ)之上。
如此，在轉(zhuǎn)移支付資金安排和分配上，既合理保障，也厲行節(jié)約。一方面，結(jié)合實際逐步推動“三保”相關(guān)轉(zhuǎn)移支付納入省對下直達資金范圍，做好“三保”風(fēng)險防范和應(yīng)急處置;另一方面，貫徹政府過緊日子要求，堅持勤儉節(jié)約。
大幕已啟，政府決心打通毛細血管的末梢，將改革進行到底。這些年，我國一直在強調(diào)提升基層治理的精細化水平，推進省以下財政體制改革將重塑基層政府的治理模式，而這其中的關(guān)鍵，用財政部有關(guān)負責(zé)人的話說，就是“將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”。
